靠雄安解决北京的“大城市病”？也许你太高估它了

关于北上广的“大城市病”，你必须知道的……...






编者按

4月以来，最火的名字当数雄安。这个为了缓解北京的“大城市病”而专门设立的新区，不断地在微博和朋友圈中刷屏出现，各地投资者蜂拥而至，资本市场也掀起了概念股持续的涨停潮。

人们梦想着雄安能够成为第二个深圳或者上海浦东新区，同时，种种问题也摆在了雄安新区面前：新区应该怎样做才能达到真正疏解北京的目的？雄安会延续深圳和上海浦东新区的奇迹吗？北上广的“城市病”如何才能真正治愈？

文 / 陆铭  上海交通大学特聘经济学教授，《大国大城》作者

采访 / 陈燕

在探讨“大城市病”与“小城市病”这个问题的时候，需要考虑到关于区域和城市发展的两个最重要的因素：地理限定条件的差别和规模收益递增机制。

国家级新区主要是行政区划调整的一种措施，由中央政府批准设立并拥有相应的配套政策。在过去的30多年中，中国一共设立了19个国家级新区和7个经济特区。其中，深圳的发展不可谓不具代表性，这座年轻的城市在30年之后，与京沪一并跻身于一线城市的行列。



为什么深圳能够取得成功？原因其实很简单，因为它得天独厚的地理优势，离香港很近，同时自身也具备很好的港口条件。改革开放以后，大量外资需要进入，国际资本过剩，而当时国内劳动力过剩，资本和劳动力需要在中国找一个可以结合的地方，哪里最合适？自然是大港口附近。香港本身就是一个大的市场，也是连接中国大陆与世界其他地方的大港口之一，同时它自己也有很多产能需要向内地转移，深圳因此就获得了得天独厚的优势。

第二个因素，就涉及经济地理的问题，在一个城市的发展过程中，有一个非常重要的机制就是规模经济。产业的发展有规模经济，基础设施和公共服务的提供也有规模经济，当这些因素叠加起来之后，大城市对于人口的吸引力就变得更大，在收入创造和就业方面，大城市的创造力更高。

企业如果在大城市周围布局的话，生产成本较低，从个人角度而言，劳动生产力提高之后，收入水平也会提高，工作也会变得更好找。当收入水平提高之后，个人新增消费基本以服务消费为主，而在此类消费中，人们的天性是喜新厌旧的，自然会更加喜欢生活在一个服务更加多样化的城市，多样性对于人们生活质量的提升本身非常重要。

我的建议是做增量。如果就存量做地区间的搬迁的话，会产生两个大问题。

第一点，我们先举个例子，如果将北京的大学和医院迁往雄安，那该学校的老师和该医院的医生到雄安之后，应该算是哪里人？如果算河北人，可能会有大量人辞职。如果算北京人，则可能孩子在北京，父母在雄安。这个问题解决不好，就会产生很多其他问题。

第二点，这些大学和医院迁走之后，原有的建筑如何处置？如果要迁入新产业的话，如何保证新迁进来的产业比原先的大学和医院更好？如何保证它们能够达到疏解北京的功能？

因此应该要多考虑做增量，也并不是说绝对不要动存量，小规模的迁移不会伤筋动骨，一旦形成规模的话，以上这些问题就无法回避。

目前，大城市在进行城市建设的时候，有一个思想上的误区，即总是把“城市病”理解为是人多导致的：人口增多，对公共服务、基础设施的需求增长，供给相对短缺。比如，在特大城市乘坐地铁的时候总觉得很拥挤，公共服务、基础设施的短缺是供给和需求共同作用的结果，当面临地铁拥挤的状况时，是应该减少人口还是造更多的地铁？人们的习惯性思维总是控制人口，而事实上可以通过增加地铁的建设来改善拥挤状况。尽管上海和北京现已跻身全世界地铁长度最长的城市之列，但如果从未来的发展角度来讲，上海和北京还需要建更多的地铁，地铁的密度还明显落后于世界上主要的国际大都市。如果有一天，特大城市中心城区可以实现任一地点500米范围内一定有一座地铁站，地铁出行比例达到80%以上，那时的地面交通将不再会拥堵。目前东京就做到了这一点。

对比国际上的成功经验，中国城市发展的空间还非常大。如果忽略城市规模对于提升劳动生产率和创造就业的积极作用，认为控制城市人口规模就能够缓解城市病，就只会在城市经济增长与社会和谐方面走向双输的局面。

市场首先有着自己的规律，政府要顺应而为，而不是当市场需求增加的时候，反而减少供应，这样就是反其道而行之了。当我们讨论问题的时候，要区分哪些是一阶重要的（即原则性的东西），哪些是二阶重要的。原则性的东西包括但不仅限于：基础设施要适应人口增长、公共服务要倾向于穷人、市场成为配置资源的决定性力量等等，不能因为二阶重要的问题（比如减少拥堵），把一阶重要的问题丢掉。

我们需要辩证地看待大城市的“城市病”：一方面，大城市的高房价和更长的通勤距离，在一定程度上是正常的，大家都喜欢去的地方，只能依靠价格来竞争，房价恰恰是更好的生活质量、较高的劳动生产力和较强的创造就业能力的结果，是个人获得更好的就业机会和更好的生活质量必须要付出的代价。

另一方面，当大城市在面临这些问题的时候，如果政府从供给方去增加供给的话，问题是可以得到缓解的。但是目前，超大城市在供给方不仅没有增加供给，反而在限制供给。比如房价，人们对于房子的需求变大了，因此房价变高，从需求方的角度来看，这是合理的，但这个时候应该多造房子而非限制，这样一来大城市的房价依然会比其他城市要高，但不会有现在这样大的差距。

供给方的短缺导致了大城市的“城市病”愈发严重，而小城市的问题，则涉及经济学中的第三个因素，即比较优势。什么是比较优势？每个城市的地理位置、历史条件、人力条件和自然资源的条件都不相同，因此适合这个经济体系发展的产业就不一样。作为三四线城市，自然就需要寻找自己的比较优势，比如离大城市很近的城市可以发展制造业，内陆地区的城市可以发展农业或者旅游产业。



按比较优势发展的关键问题在于，农业、旅游、自然资源等产业的就业容量都是有限的，创造就业的能力也有限，那么问题如何解决？答案就是让人们流动到那些能够创造就业的城市里去。这样一来，两方面的“病”都能够得到缓解，小城市将能够给留下来的人更多的人均资源，而大城市的低技能服务型劳动力需求也能够得以满足。

现在，大城市正在反其道而行之，更多的人想要进入大城市，而大城市却在限制需求，将需求挪移到了中小城市，这就是没有理解这三个经济机制：地理条件、规模经济和比较优势，结果就会导致小城市在没有制造业比较优势的情况下，想要发展起来就必须依靠巨大的补贴，导致现在工业零散分布，大量新建的新城空置。

将大量资源投入在中小城市的工业园，还直接到欠发达地区投资企业，这就违背了比较优势，是无法持续发展的。正确的发展方式应该是每个城市发展自己有比较优势的产业，比如上海发展金融业、中小城市发展旅游业等。

首先，要增加基础设施和公共服务的供给总量，应该尊重需求，增加供给。这部分供给总量会涉及最根本的政策，就是土地政策，需要增加建设用地的供应总量，将建设用地的存量盘活，很多低效利用的工业用地可以加以再开发，将工业用地转为民用，增加住宅供应。

政府的政策应该要科学规划人口，现在一线城市的人口并非太多，而是短缺，尤其是低技能服务型劳动力。一线城市要降低非户籍人口的比重，加快户籍制度改革方面的进度，降低户籍门槛而非提高，对于一个现代文明国家而言，公共服务应该倾向于穷人，这是公认的核心价值观。

在科学规划人口的同时，还要多渠道增加公共服务和基础设施的供给，在布局方面，不要再走疏散人口的道路，而要发展紧凑型城市，增加市中心的住房供给，缩短通勤距离。以城市交通为例，在技术层面，城市的轨道交通建设水平还非常低，特大城市可以借鉴巴黎的经验，兴建若干只停大站并且与其他公共交通连接便利的快速大容量的轨道交通线。

此外，还需要调整产业结构，提高清洁的服务业的比重，鼓励环境友好型的生活方式。再者，技术更新和管理创新，这包括了新能源采用，以及对污染的监管、税收手段的使用。另外，职住平衡，将一部分就业疏散到郊区——不是所有产业都需要集中在市中心。与此同时，随着产业结构的调整，未来市中心的人口可能从下降转为上升，所以从政府政策的角度考虑，中心城区范围内应该提供一定的廉租房，或者保留一些相对老而小的住房，甚至增加新建的中小户型，这样反而有助于劳动者的居住地接近就业地，缓解城市的通勤压力。

最后，要进行财政改革。当前中国特大城市的公共服务分布太集中于市中心，这与特大城市的财政体制有关系，公共服务的财政来源取决于区级财政的实力，而市级的财政统筹不足。在城市化和城市规模扩张的过程中，中央用于基本公共服务的财政转移支付需要更加倾向于人口流入地，以使公共服务的供给能够与吸纳人口数量相适应。

同时，在一个城市内部，要实现中心城区和郊区之间的公共服务均等化，郊区要增加中小学供给，改善教育质量，缓解由于居住和公共服务的空间布局不匹配而造成的长途通勤以及相应的拥堵。



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