【创谈】开发or保护？风景名胜区如何实现平衡发展？

近日，住房城乡建设部发布《关于进一步加强国家级风景名胜区和世界遗产保护管理工作的通知》， 《通知》提出，要全面深入贯彻生态文明建设要求，推进风景名胜区和世界遗产事业持续健康发展。其中，有7处国家级风景名胜区未能通过近期的验收工作。住建部将于2017年11月底前对整改情况再次进行检查验收，验收不通过的将列入国家级风景名胜区濒危名单。详见：住建部：国家级风景区和世界遗产要全面整治违建

关于风景名胜区，一直以来都有一个问题，就是难以实现保护和发展的平衡，难以实现风景名胜区发展和地方经济发展之间的平衡。那么，如何解决这个问题呢？



一、保护第一，适度开发，实现保护和开发的平衡

在旅游业突飞猛进的时代背景下，很多风景名胜区的管理者禁不住市场效益的诱惑，保护和发展的天平逐渐向“发展”倾斜，而忽略了保护。于是，大量游客的进入和大量的项目的推进就变得不可避免，这样的做法扭曲了风景名胜区的核心功能，给风景名胜区的发展带来了巨大伤害。实际上，这是无形中在透支国家财产，风景名胜区是属于国家的，不能按照企业的方式来进行运营管理，风景名胜区首先是公益性的机构，其次才是具备适度经营性质的企业。所以，在进行风景名胜区规划的时候，就不能按照纯粹的市场理性来进行规划。保护永远是放在第一位的，有了保护才能够适度引入一些经营性的项目，而经营不是为了赚钱和盈利，而是为了补充保护经费，实现永续发展。

在国家关于风景名胜区的定位中，有一句话这样描述， “可供人们游览欣赏、休憩娱乐或进行科学文化活动”。有些规划师对这句话进行了误读，在风景名胜区规划中策划了大量度假休闲项目。实际上，在措辞上来理解，“游览欣赏、休憩娱乐”都是较为轻度的体验活动，而“度假休闲”则是深度的体验活动，所以，不能将这两种活动混淆，否则，就会给风景名胜区带来一些难以避免的破坏。当然，如果条件允许，不排斥在风景名胜区内引入深度体验的项目。只是，要始终把保护放在第一位。当然，只有保护，没有开发利用也是不行的。只有保护，风景名胜区成为了一个不断吸钱的黑洞，那样的话，保护的资金压力也很大。适度开发利用可以为风景名胜区获取到可持续的保护经费，有利于永续发展。



链接

美国黄石国家公园

多样特色化旅游项目，多元稳定资金渠道，保障公众休闲游憩的权利与需求

【基本概况】

公园自然景观有以石灰石台阶为主的热台阶、大峡谷、瀑布、湖光山色、间歇喷泉与温泉等。黄石公园内栖息着60种哺乳动物，12种鱼，6种爬行动物，4种两栖类动物，以及100多种蝴蝶和300多种鸟。其中不乏世界珍惜动物北美野牛、灰狼、棕熊、驼鹿、麋鹿、巨角岩羊、羚羊等。

国家公园的生态保护具有“全民性”，专家、协调员、雇员、各个行业的自愿者、合作伙伴、合作协会、基金会以及黄石公园的赞助商等都参与到国家公园的资源保护工作中。



1、旅游产品卖点

深生态+多样化旅游项目

2、深生态保护

■ 国家公园资源生态保护的“全民性”：专家、协调员、雇员、各个行业的自愿者、合作伙伴、合作协会、基金会以及黄石公园的赞助商等全社会参与保护工作；

■ 保护与建设工作资金来源广泛，主要来自于社会捐助。

3、全民受益

黄石国家公园具有“公益性”，不以盈利为目的，在保护好国家公园深生态资源基础上，给大众提供了休闲游憩机会，让全民共享国家利益与福祉。

二、统筹管理，严格落实，实现旅游发展规划和风景名胜区总体规划的统一

有些地方的管理者不是没有认识到保护的重要性，而是认识上很清晰，可就是禁不住利益的诱惑。于是，就会千方百计绕过风景名胜区保护的相关规定，寻找对风景名胜区进行商业化开发的“合理”办法。比如，有的地方就会在风景名胜区总体规划中把“保护”的工作都体现得很到位，可是，却不执行，在风景名胜区总体规划之外，又编了一个与总体规划不协调的旅游发展规划，当然，旅游发展规划是可以做的，毕竟风景名胜区也要谋求合理开发利用，关键在于，旅游发展规划和风景名胜区总体规划需要保持价值理念上的一致性和承接性。

而现实中的情况恰好相反，很多地方的旅游规划中都过度引入了商业化的项目，甚至还会建设大量人造景观，这些都给风景名胜区的发展带来了隐患，导致风景名胜区的资源被过度开发，如果是一个质量不高的旅游规划，那么很可能导致资源的严重浪费，不仅没有带来效益，还给风景名胜区造成了破坏，给后续的修复工作带来障碍。 以四川乐山为例，之前曾经在乐山大佛旁边造了一个巴米扬大佛，这件事情不仅仅破坏了乐山大佛周边景观的协调性，也损害了乐山大佛的世界影响力，造成了不良影响。

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三、加强管理机制的创新，形成柔性化的风景名胜区保护和发展机制

不同的风景名胜区有着不同的发展基础和发展环境，因此，其保护和发展的平衡机制也就有所不同，需要采取因地制宜的方式。通过管理机制的创新，对游客量和游览时间进行限制，从而减轻风景名胜区的生态压力。当然，游客量和游览时间的限制需要从景区和游客两个角度来考虑，从景区来说，以当地生态环境的脆弱度和文化环境的敏感度来进行考量，从游客来说，以自身体验的完美度来进行考量。如果做到了既能够满足景区保护的需求，又能够满足游客体验的需求，那么，这样的游客量和游览时间限制措施就是得当的。

在进行管理机制的创新时，要把握好原则，不能让某些投机者钻了管理的空子。比如，在进行风景名胜区项目规划评审论证时，就要做好把关工作，不能让某些人收买专家。有些专家被收买之后，就会去为开发者站台，为开发者进入风景名胜区提供冠冕堂皇的理由。如果这种事情发生，就有可能给风景名胜区带来巨大的破坏，而且是在冠冕堂皇的理由之下进行破坏的。

四、加强专业人才的培养，形成可持续、专业化的人才养成机制

风景名胜区的保护和开发需要非常专业的人才队伍，目前来看，我国的风景名胜区严重缺乏相关人才。而国外的风景名胜区在规划、建设、保护、经营方面都有着完整的人才体系。

未来，我国的风景名胜区要加强人才方面的培养工作，树立起正确的资源保护观念和资源开发观念，最重要的是加强道德自律，不要借助管理权力去透支国家的宝贵资源，不要为商业利益牺牲国家利益，守住风景名胜区永续发展的根。

同时，风景名胜区的人才也需要非常强的组织协调能力，需要联动土地、工商、旅游、文化、水利、公安、文物、住建等部门，共同参与到风景名胜区的保护和开发工作中。

风景名胜区的人才还需要拥有公私分明的责任心，千万不能搞小圈子，把风景名胜区的商业开发利益用各种隐蔽手法转移给自己身边的好友。而是要严格地遵守纪律，坚决保护好国家的自然资源和人文资源。



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