【制度建设】PPP模式大潮流入中国政府采购

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为深化政府采购制度改革，适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）模式等工作需要，财政部近日发布《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（以下简称《磋商办法》）和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（以下简称《PPP 办法》）。

政策规范PPP

《磋商办法》主要适用于政府购买服务项目、市场竞争不充分的科研项目以及需要扶持的科技成果转化项目等5种情形。《PPP办法》主要适用于PPP项目实施机构（采购人）选择合作社会资本（供应商）的情形。

财政部国库司（政府采购管理办公室）有关负责人介绍说，竞争性磋商采购方式是财政部首次依法创新的采购方式，核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，倡导“物有所值”的价值目标。在“竞争报价”阶段，竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”，区别于竞争性谈判的“最低价成交”。之所以这样设计，就是为了在需求完整、明确的基础上实现合理报价和公平交易，并避免竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争，将政府采购制度功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来，达到“质量、价格、效率”的统一。

而《PPP 办法》中，新增了强制资格预审、现场考察和答疑、采购结果及合同文本公示等规范性要求，以保证PPP项目采购的成功率和减少后续争议。同时，为了保证项目采购的质量和效果，创新了采购结果确认谈判、项目实施机构可以自行选定评审专家等程序。此外还创新了监管方式，对项目履约实行强制信用担保，用市场化手段引入担保机构进行第三方监管，以弥补行政监督手段的不足。



该负责人介绍，本届政府提出了推进政府购买服务、推广PPP模式等重要改革任务。与此相关的采购活动，在采购需求、采购方式、合同管理、履约验收、绩效评价等方面存在一定特殊性，需要在政府采购现行法律框架下，作出创新和针对性的制度安排，对具体工作进行指引和规范，以确保采购工作顺畅、高效开展。同时政府购买服务、推广PPP模式等工作，具有较强的公共性和公益性，其采购活动应当充分发挥支持产业发展、鼓励科技创新、节约资源、保护环境等政府采购政策功能，以促进经济和社会政策目标的实现。因此，需要明确相关采购活动的法律适用和操作规则。

昔日法典正逢其时

为什么说我国PPP项目适用于政府采购法？据相关专家介绍，从我国的情况看，第一，将PPP项目采购纳入政府采购管理于法有据。PPP项目的采购对象是选择合作者，是政府采购公共服务的一种方式，属于政府采购法调整范围。我国政府采购法第二条第七款规定：“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”即将颁布实施的《政府采购法实施条例》中进一步明确：“政府采购法第二条所称服务， 包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”

第二，PPP项目适用政府采购法律制度规定，更具备可操作性。政府采购法第二十六条规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源五种采购方式，同时还规定国务院政府采购监管部门可以认定新的采购方式。这与招标投标法仅限于公开招标和邀请招标两种方式有很大的不同。无论是政府采购法还是招标投标法，这两种方式适用的前提均为采购需求能够详细在招标文件中描述清楚、采购合同文本必须包含在招标文件中且事后不能更改。而许多PPP项目的采购需求和合同较为复杂，往往事先难以详细描述清楚，采用招标方式的条件不够充分。

第三，PPP项目适用政府采购法律制度规定，更有利于落实保证国家安全和相关政府采购政策要求。PPP项目涉及国计民生，部分项目涉及国家安全，此类项目的国际通行做法是按照政府采购例外原则限制外方资本参加。我国政府采购法还提出了优先购买本国的货物、工程和服务，优先采购节能环保产品等政策要求。这些政策要求，均需在选择合作伙伴时，在采购需求中作出明确规定。

第四，PPP项目适用政府采购法律制度规定，有利于统筹考虑政府采购和服务、投资市场开放谈判。当政府采购外资PPP服务时，形成外商投资，因此PPP 可以说是国际服务贸易、采购和投资准入的交集。我国目前正在积极参与新一轮服务和投资领域谈判，尤其是中美投资协定，率先采用准入前国民待遇和负面清单模式，成为各有关领域谈判的法律范本和参照模式。中美投资协定已将众多基础设施和公共服务等PPP主要领域的市场准入、国内执行、行业监管、争端救济等问题纳入谈判范畴，将来必然会影响GPA谈判和国内PPP项目的监管。



构建特色PPP

要构建具有中国特色的PPP，相关专家提出了五点看法，首先，要在现行政府采购法律制度的框架下进行顶层设计，并做好与即将实施的《政府采购法实施条例》的衔接。

其次，充分借鉴国际PPP项目成熟的采购经验，特别是借鉴《联合国贸易法委员会私人融资基础设施项目示范法》及其立法指南中的有效经验和做法。

再次，结合PPP项目采购特点，创设一种新的采购方式，即《磋商办法》， 重点是引入两阶段采购模式。

第四，创新PPP项目采购程序。为保证项目采购的成功率、减少后续争议，需新增强制资格预审、现场考察和答疑、采购结果和拟签订的合同文本公示环节；为保证项目采购的质量和效果，需新增采购结果确认谈判、项目实施机构可自行选择评审专家等采购程序环节；为保证国家安全和发挥政府采购政策功能，需明确采购文件等必须列明对本国社会资本的优惠政策和对外方社会资本的政策要求。

第五，创新项目监管方式。结合PPP 项目金额大、后续监管链条长等特点，借鉴国际通行做法，强制引入政府采购信用担保，通过引入担保机构第三方监管弥补行政监管的不足，减轻项目风险；推进信息公开，要求项目实施机构将PPP 合同向社会公开，引入社会监督。

本文转自：公共采购杂志

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