齐树洁|关注基层司法

 

关注基层司法 齐树洁【提要】司法改革不应是高高在上、可望不可即的,而应是植根于基层本土的生活、致力于解决目前...

关注基层司法


齐树洁
【提要】司法改革不应是高高在上、可望不可即的,而应是植根于基层本土的生活、致力于解决目前百姓最关注的问题的实践。未来司法制度的设计,必须重视并回应普通民众的呼声和需求,关注并解决基层司法的困难。


【来源】《东南司法评论》(2009年卷)(齐树洁主编,厦门大学出版社2009年版,责编:施高翔)

【本微信转自“民事程序法研究”公众号(xmuplaw)】

当代中国司法生长于乡村社会并扩展至城市社区,总体上呈现出乡土司法的特质。它既受到伦理观念的深刻影响,又反映出浓厚的政治色彩,因此最具有意义的问题往往在基层司法中更为突出。基层司法是中国司法的典型形态,代表了中国司法的具体状况,体现了中国司法的基本特征,反映了中国司法的主要内涵。从某种意义上说,关注基层司法就是关注中国法治的前途。实践已经证明,中国的法治之路必须立足本国国情,回应基层百姓的司法需求,重视利用本土的资源,注重中国法律文化的传统和实际。

为了解基层司法的现状,2009年3月以来,我先后访问了重庆市、浙江省、江苏省和福建省的多家基层法院。这些基层法院的实践和探索各有所长,各具特色。例如,姜堰法院汤建国院长勇于开拓,勤于思考,倡导将民俗习惯引入民事审判,其意义重大,影响深远;晋江法院坚持司法为民,顺应社情,创设具有闽南特色的“茶桌调解法”,千方百计促进司法和谐;荣昌法院在年轻院长王小林博士的带领下,锐意创新,运用社会力量合力解决纠纷,取得很大成效;在著名的“廊桥之乡”寿宁县,山区法官不辞辛苦地调处民间纠纷,为乡村和谐作出默默无闻的贡献。通过调研,我对基层司法的情况有了更为直接、全面的了解,也获得了许多新鲜的体会和感受。乡土社会根深蒂固的文化传统、源远流长的风俗习惯、丰富多彩的本土司法资源,基层法院对司法规则的灵活运用、不拘一格的审判方式,基层法官的办案智慧和忧国忧民的赤子之心,都给我留下了深刻的印象。

基层法院是我国司法的根基,全国法院数量的80%、法官人数的80%、案件总数的80%在基层。近年来,随着社会的发展、农村经济体制的转变,基层民众的独立意识、权利意识逐渐增强,在其权益受到侵犯时,不仅逐渐倾向采用司法手段寻求救济,即“上法庭讨说法”,而且对司法的需求也开始带有明显的现代化因素。民事案件的类型既有传统的家长里短、赡养老人、邻里关系等纠纷,也有新型的民间借贷、土地承包、征地拆迁等矛盾。由于国家法律与风俗习惯等地方社会规范存在事实上的冲突,简单的司法化处理可能不利于基层社会秩序的维护,因此基层法官对纠纷解决方式的选择也有所转变。作为社会的普通成员,基层法官关注本地民众的特殊利益,通常采用调解、现场调查、巡回审判等非正式方式解决纠纷。

基层司法的上述鲜明特点决定其对中国现代法治的形成与发展具有不可或缺的价值、无法替代的作用。就整体司法制度而言,纠纷解决与规则之治同为司法制度的功能,不可偏废。要真正理解两者之间的区别,必须从基层司法实践中寻找答案。源自乡土社会的纠纷与争议往往更为直接、生动地体现法律与现实间的关系,但现代法律却在很大程度上更适于陌生人社会,当代法学也更倾向于规范性法律研究。为实现法律与社会的同构,许多基层法院勇于创新纠纷解决方式,在审判中融合司法权威和风俗习惯,以裁判、调解等形式,以及在此基础上制定的一系列指导意见,对今后类似争议案件的司法适用形成一种约束乃至导向。这些尝试不仅强化了基层司法的程序性和正当性,而且使各种纠纷解决机制的运作更加协调,更有针对性。若能将上述司法实践进行归纳、深入研究并逐步上升为理论,以此来划分不同级别法院的功能,确定不同层级法官的任职标准,不仅有利于完善司法分工,推进多元化纠纷解决机制的构建,也有助于中国司法制度的发展。

研究基层司法不仅对司法制度的整体设计具有启示意义,而且对现代法治社会的构建具有重要价值。我国目前仍有人数众多的农村居民。据国家统计局发布的《2008年国民经济和社会发展统计公报》,2008年全国总人口为132802万人,其中乡村人口数为72135万人,占全国总人口比重的54.3%。乡土社会的文化积淀浓厚,民众的行为模式因此深受传统礼法意识与民情民俗的影响,更偏好以民间规范来解决纠纷。在某些情形下,国家法若强行介入,反而会引起严重的社会失序。为解决这一问题,关注基层司法实践成为关键。基层法官不是法律贵族或职业精英,他们生活在基层,了解乡土民情,凭借其丰富的地方性知识、朴实清廉的人格特质以及极具亲和力的个人魅力,在当地百姓中素具威望。由这些法官通过简便的方式接近乡民,指导调解,有助于增强民众对司法的可接受性,实际上它已成为转型时期乡土社会的一种治理方式和手段。

由此看来,关注基层司法,不仅有助于我们通过对基层审判人员经验智慧和知识结构的分析,了解基层法院及基层法官的司法实践,反思相关政策的利弊得失,探讨司法改革的经验教训,更有助于我们研究法律规定与现实情况间存在的非对称性问题,找寻理论与实践的契合点,实现法律在基层的有效适用,将大多数民事纠纷化解在萌芽状态,解决在基层法院,以减轻当事人的讼累,真正做到定分止争、案结事了。这对发掘纠纷解决的本土资源、有效节约司法资源、实现优势互补、达至法律效果与社会效果的统一将大有裨益。在这一方面,德国2001年民事司法改革中提出“审级重心下移”、“强化一审功能”的口号和相关措施,值得我们研究借鉴。

令人欣喜的是,近年来,越来越多的学者走出书斋,深入司法的田野,结合基层司法实践,从不同角度探索民间法与国家法的互动、多元化纠纷预防调处机制的构建以及多元调解、和谐司法的创新等问题,并为此展开相关制度的研究,促进了基层司法的发展和完善。

然而,应当清醒地看到,现阶段的基层司法仍面临许多亟待解决的问题。对基层法院来说,案多人少既是特点也是难点。2008年,全国各级法院受理的案件总数首次超过1000万件,但同期全国法院法官数量并没有明显增加,这一矛盾在基层法院尤为突出。在法院内部,从事行政管理和其他工作的法官人数过多,一线办案法官的比例偏低。许多基层法官承受着巨大的案件压力,普遍处于超负荷工作状态。由于基层法院的工作待遇、生活环境难以吸引优秀的法律专业人才,加上现有人员编制不合理、年龄结构明显老化等原因,一些贫困地区基层法院人才流失的现象十分严重,出现明显的断层,法官队伍的状况令人担忧。

基层司法的困顿还体现在司法制度的设计上。法律是一种“人为”理性,司法知识本身亦具有地方性的特点,现代司法改革的观念与乡土社会传统文化间往往冲突不断。国家法与习惯在某种程度上的互动缓解了这一冲突,但由于基层法院在司法实践基础上制定的各类指导意见缺乏普遍适用性,难以形成制度性保护,以致司法效力不足,直接影响法律效果与社会效果的有机统一。除此之外,受所在地区经济文化发展状况等因素的影响,各基层法院的基础设施、人员编制、队伍建设千差万别,亦成为制约基层司法制度发展和完善的现实因素。此类问题不仅严重阻碍了基层司法的有效运作,也直接影响了司法改革的成效。

帮助基层司法逐步走出上述困境,促进基层司法制度的构建及完善,是当前司法改革的当务之急。司法为民是新时期审判工作的口号和目标。完善基层司法对于推进司法改革、实现司法公正具有重要意义。法律的生命不仅在于逻辑,更在于实践。十余年来的司法改革已经取得初步的成效,但也应当看到,由于缺乏经验、急于求成等原因,某些改革措施脱离国情,“水土不服”,成效甚微,出现了偏差,未能达到预期的目的。

司法是由司法官员、司法组织、司法过程、司法程序、司法手段等要素组成的一个系统,是法治的一个部分,是社会的一个领域。司法制度的形成,决定于一个国家的政治经济体制和国家的性质与结构,受到经济基础、政治体制、社会需求、利益平衡、传统习惯、文化等社会因素以及特定的历史条件的制约。无论是司法改革的自身,还是相对于社会改革,它都具有整体性。只有立足于司法改革的整体性才能使改革卓有成效。我国的司法改革正在自上而下地整体推进。为建设符合中国国情的法治,对基层司法的探索和研究必须更为具体。例如,如何将基层法官的审判实践转化为更具理论性的言语表述,使之成为更多法律人得以分享、借鉴的系统知识;如何通过技术性改革与创新,实现国家法与习惯的融合,满足程序正义与实体公正的需求,真正使单一的国家权力支配格局逐步转变为多元权威共处于同一社会权力网络中的支配格局等。

现代各国的法治实践均表明,法律与社会同构,是法治得以实现的理想状态。改革开放以来,中国社会的整体转型对法治和司法提出了更高的要求。为实现中国社会法治化而进行的司法改革不应是高高在上、可望不可即的,而应是植根于基层本土的生活、致力于解决目前百姓最关注的问题的实践。因此,未来司法制度的设计,必须重视并回应普通民众的呼声和需求,关注并解决基层司法的困难。可以预见,随着社会经济、文化、科技的快速发展,今后一个时期基层纠纷解决及法律需求将逐步增长。在此背景下,完善基层司法制度建设时不我待,任重而道远。

齐树洁:中国民事诉讼法学研究会副会长,厦门大学法学院教授、博士生导师。


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