农民工新生代城市

崔长彬：中国“准城市化”的困境与出路

党的十八大明确提出，要“促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展”，这是全面建成小康社会的重要基础，是...

党的十八大明确提出，要“促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展”，这是全面建成小康社会的重要基础，是党和国家在新阶段新时期解决“三农”问题的重要举措。毫无疑问，工业化的快速推进需要大量的高素质产业工人；城镇化的深入发展需要大量农民转变为市民；农业现代化的发展，则需要大量减少农民数量；而工业化、城镇化和农业现代化都需要信息化的支撑。可见，劳动力的有序转移，是“三化”同步顺利实现的关键节点。但从当前情况来看，我国劳动力的转移并不彻底，大量农民脱离了农业生产，并在长期的工业生产中积累了相当的经验，但并未顺利转化为市民。在这种情况下，实现农民工身份的顺利转化，就成为“四化”同步顺利推进的重中之重。

随着时间推移，农民工群体的年龄结构发生了明显变化，第一代农民工逐渐淡出人们视野，“新生代农民工”成为主体。所谓“新生代农民工”，主要是指1980年之后出生的农民工，占1.5亿农民工总数的60%，大约一个亿。他们多数从学校走进城市，普遍缺乏农业生产技能和经验，同时向往城市生活，渴望融入城市，而城市相关改革的滞后却导致接纳效果难如人意，形成了工作在城市之中，身份却游离在城市之外的“准城市化”状态（张正河，1999&2009）。新生代农民工由于不能成功融入城市而导致的经济拮据、政治失语及社会阻隔，不但不利于中国城镇化进程和经济转型，还威胁到社会稳定与和谐。

与第一代农民工以生存为目的的外出打工不同，新生代农民工主要是为了追求城市现代化的生活方式（王春光，2001）。2007年中国青少年研究中心发布的一项新生代农民工调查显示，71.7%的女性青年农民工和50.5%的男性青年农民工表示，“若条件允许，愿意在城市买房定居”。这预示着他们可能不愿再像父辈那样回归乡土，而寄望于融入城市。

十七大报告提出要“按照城乡统筹、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中城市和小城镇协调发展”。从城市发展的一般路径来看，工业集聚催生城市，而城市发展又助力进一步的工业集聚和第三产业发展。随着交通成本的下降，中心城市经济辐射范围不断扩大，集聚效应的不断加强导致地租和工资等生产成本的上升，即“拥挤效应”出现，拥挤效应的增大带动部分劳动密集型产业向周边转移，带动周边县域城镇发展，最终形成经济功能互补的“城镇圈”(陈钊、陆铭，2009)。按照这样的路径，无疑只要能保证城市治理能力和人口承载力随城市规模扩大而提高，就应积极发展区域中心城市特别是大中城市，以拉动内需和吸纳新生代农民工市民化。然而从现实来看，城市的接纳能力却极其有限：

1．落户城市成本高昂。2006年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》发布后，很多城市出台了相应政策，改革户籍制度，普遍以农民工购买规定面积以上的住宅为落户主要条件之一。然而高企的房价令收入微薄的农民工几乎不可能达到这一标准。在城市购买一套住房，价格动辄几十万元，农民工广泛聚集的东部地区则更为昂贵。农民工之所以外出务工，一个重要的原因就在于家乡的贫穷，他们根本无力在可预见的未来购买住房。而不落户就不可能取得城市户籍，附着在城市户籍之上的各种福利政策也就无从谈起，遑论政治参与与社会认同，也就不能真正实现市民化。所以即便户籍制度有所松动，农民工达到落户标准的时间也遥不可期。落户成本高昂成为新生代农民工市民化的最大障碍。

2．人力资本积累不足下的诸多困境。新生代农民工人力资本积累水平低是我国城乡经济社会发展不平衡的产物。高中以下学历的农民工占九成以上，其中初中以下学历超过半数。人力资本积累水平低下直接影响了新生代农民工的落户、就业、子女教育和医疗资源使用等一系列问题。首先，很多城市在农民工落户条件中要求具有大专以上学历，这直接导致绝大多数农民工不可能落户；其次，文化素质较低必然导致职业技能不高和就业范围狭窄，从这个意义上讲，即使城乡统一的劳动力市场得以建立，新生代农民工依然无法摆脱弱势地位，收入水平难以提高也是必然结果。低收入水平又反过来制约新生代农民工子女在城市的发展。以子女教育为例，据中国青少年中心的调查，有89.1%的新生代农民工期望子女具有大学以上学历，其中期望子女具有博士学历的农民工占到总体38.8%。这说明新生代农民工非常重视子女教育。但现实是，即便农民工子女可以平等地享有城市公共教育资源，优质教育资源的稀缺性依然会使其在以物质条件优劣和社会地位高低为基础的争夺中处于不利地位，最终结果无疑还是大多数新生代农民工子女流入教学条件差的学校（周建国，2009）。

县域城镇化和都市化是推进城镇化的两种途径，具体采取哪种形式，要视具体情况综合分析。就吸纳农民工的可行性而言，繁荣农村经济以缩小城乡差别，从而变农民为市民可能更为可取，这主要是因为都市化受到两个方面的硬性制约而难以使其在短期内共享城市改革发展成果：一是农民的自身素质和积累能力；二是政府公共产品供给能力（许经勇，2006）。这也是近年来很多中央重要文件强调要壮大县域经济的原因。2010年中央一号文件指出要“推进城镇化发展的制度创新。积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点”。这为我们解决新生代农民工问题提供了指引：即可以选取具有一定发展优势的县城或建制镇作为重点建设对象，吸纳新生代农民工就业和落户定居。发展优势县域城镇吸纳新生代农民工落户定居，具有以下优势：

1．劳动密集型产业集聚达到一定规模。改革开放以来，县域城镇迅速发展，城镇建设稳步推进，具备了较强的工业基础，乡镇企业向县域优势城镇的集聚增强了其生产中心功能，许多城镇由交易中心发展成为重要的制造加工基地，东南沿海部分城镇还发展了外贸型经济。城镇工业的发展也带动了人口规模的扩大，与中心城市之间资本、人才和信息的交流增多，推动了第三产业和生产生活基础设施的不断完善。城镇建设与工业集群在互相促进中逐渐形成良性循环，特别是一些基础较好的县城和建制镇有望发展成为中小城市。劳动密集型产业集聚达到相应规模，可为农民工提供诸多工作岗位，妥善解决就业问题。

2．落户经济成本、心理成本可以接受。2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，标志着中国小城镇户籍制度改革全面启动，到目前为止，小城镇户籍实际已基本放开，落户“门槛”大幅降低。许多省份出台规定，只要外来务工人员在小城镇有合法固定住所或职业、生活来源，就可以申请成为城镇居民，并在就业、子女入学、参军、社会保障等方面与原城镇居民享受同等待遇，这基本保证了其各种诉求的实现。加之县域优势城镇经济基础较好，薪资水平基本不低于中心城市，而住房和日常生活消费水平明显偏低。多数农民工愿意选择家乡附近的城镇就业，熟悉工作环境，心理成本几乎可以忽略。

3．逐渐具备吸引新生代农民工的条件。在工业集聚的过程中，交通通讯、供水供电和科教文卫等基础设施不断得到完善和发展，许多优势城镇出现了大型商场和影院、体育馆等现代生活元素，随着城镇居民小区的不断增多和工作性质的改变，城市文明不断渗透到生活当中。城镇内三资企业、国内大型企业集团生产分公司的落户和本地乡镇企业的发展壮大，带来了先进的管理方式和生产技术，使新生代农民工并不会因为在县域城镇工作而缺乏就业自豪感，普遍地社会认同可矫正在大城市中形成的自卑心理，从而以更加健康积极的心态投入到工作和生活中去。

4．“生存理性”回归。虽然新生代农民工最初外出打工主要是 “发展理性”和“经济理性”驱动的。但从现实来看，这种理性并不稳定，无论是工作环境、劳动强度和劳动收入与预期的巨大反差还是对城市住房和户籍的无奈，抑或是婚育年龄的到来，都迫使他们回归“生存理性”，选择更加务实的生活方式。一项针对新生代农民工的调查显示，如果在家乡收入相当的话，有76.7%的人选择可以留在家乡，其中明确表示非常愿意和比较愿意的比例为61.9%，只有4.6%的人明确表示不愿意，选择“不太愿意”的人数比例为18.6%（符平、黄莎莎，2009）。