文丰研究 文化地产中的文物保护

 

与传统房地产开发不同,文化地产尤其是文化旅游地产既要呈现房地产的形态,也要完成文物保护和文化信息传承这一使命,因此大量文化地产项目在开发过程中面临文物保护问题。...

经历了黄金二十年的发展之后,传统房地产发展进入转型期,不少房地产企业将下一个发展目标转向文化地产这一极具发展前景的朝阳产业。何为文化地产呢?行业内至今没有形成统一的定义,但一般将其理解为是以文化软实力为核心竞争力的房地产开发模式,或是以文化产业为内容房,房地产为载体的地产形态,但无论如何定义,文化地产都体现了两个关键词:文化和房地产。与传统房地产开发不同,文化地产尤其是文化旅游地产既要呈现房地产的形态,也要完成文物保护和文化信息传承这一使命,因此大量文化地产项目在开发过程中面临文物保护问题。

文化地产的类型



文化地产按照类型大致可分为三种类型即文化产业地产、文化旅游地产和文化商业地产。文化产业地产一般是指通常所说的文化创意产业园,是利用产业集群效应,促进产业协同发展的一种文化地产形态;文化旅游地产是指以文化、娱乐、游乐等服务内容代替山、海、古迹等自然或人文景点的旅游地产项目;文化商业地产是以商业地产运作,以文化业态为核心的地产项目。

上述三种类型的文化地产,涉及到文物保护的多为文化旅游地产的开发,此类地产项目往往依靠文物的知名度或特定的文化气息作为项目的亮点,此种地产开发往往将文物等人文地理资源与旅游项目做捆绑,将文化与地产结合,实现投资效益的最大化。但,大量文化地产项目在开发过程中也常常会出现文物保护与地产开发之间存在冲突,如何解决这一冲突,成为文化地产发展亟待解决的问题。

文化地产开发过程中存在的文物保护的问题



我国房地产行业正处于转型时期,正由传统房地产向文化地产等新兴地产板块转型。文物保护在这场转型中面临着巨大的考验,能否在文化地产项目的建设过程中把文物保护放到一个不可忽视的地位尤为重要。然而,就文物保护与文化地产开发现状来看,二者之间的矛盾已突显,文化地产的开发与文物保护之间的问题层出不穷。

1、文物保护法律体系滞后导致经济发展对文物保护的肆意冲击

市场的发展已扩展到社会的各个领域,文物的文化价值正引导市场发展向文物领域深入,利用文物的社会文化价值提升市场行为的有效性成为企业青睐的市场行为方式。而面对市场的冲击,法律对文物的保护显得捉襟见肘,保护依据过于原则化,保护措施过于滞后。虽然《文物保护法》等法律法规对文物保护做出了规定,但现有法律法规出台的背景与当下社会背景已大不相同,不能有效的处理文物保护和市场行为之间的关系。例如,现实中文物保护需要社会力量由其是经济力量的介入,而法律层面却对社会力量尤其是市场力量介入文物保护做了鲜明的禁止性规定,《文物保护法》第二十四条明确规定,禁止企业将文物保护单位作为企业的资产进行经营。这一规定的初衷是为了保护文物,但也正是这一规定使得原本就因为资金短缺而导致文物保护不利的局面更加难以得到改善。《文物保护法》及其实施条例只对禁止对文物进行市场化经营做了规定,但尚缺乏对文物保护可以采用企业以特定模式参与的方式解决资金问题加以探索。

2、市场行为的逐利性导致房地产项目开发过程中破坏文物的行为大量存在

文化地产开发与传统地产一样,开发的最高目的是最大限度的实现投资回报,开发商之所以将房地产冠以文化的名头,仅仅是因文化地产能为其带来更高的经济收益。因此当文物被当成了文化地产的宣传噱头和牟利工具,且文物保护又会增加经济成本的情况下,此种保护会被边缘化,被忽视。为实现房地产开发的目的,当文物保护与房地产开发出现矛盾时,由其当破坏文物所付出的代价远低于房地产开发获取的利益时,以破坏文物来换取开发进度,实现开发目标,成为房地产开发中普遍的做法。

3、资金短缺和追求经济增长导致监管缺失,文物无法得到有效保护

我国文物保护长期以来的依赖于政府拨款,从文物古迹的修缮到工作人员的工资,全部由政府专项资金来支付,这种情况下,很多地方政府只注重能快速带来经济增长的领域,而忽视了对文物古迹的保护,对文物保护资金的支持尚未得到应有的重视。如此,开发商的“主动”和文物管理部门的“被动”,促使文物管理部门做出妥协,让市场主体不受约束的进入文物保护领域,企业对文物和文物周边区域开发的案例比比皆是,很多文物保护单位被改造得面目全非,更有不少文物被完全毁坏。《文物保护法》第七章对违反规定制定了惩罚措施,但这些措施要么是行政警告,要么是罚款,或者是惩罚门槛过高不清晰,此导致可执行性和威慑效果远远不够。虽然第六十四条规定破坏文物可以入刑,但所列情形多涉及可移动文物,此种规定对文化地产开发多涉及的不可移动文物难以产生直接的保护作用。

4、相关审批部门缺乏联合监管机制,造成项目建设监管缺失,导致文物保护措施无法落实,文物得不到有效保护甚者被故意破坏

文物保护部门和建设审批部门相互独立,缺乏对文化地产项目的共同监管,导致文化地产虽然往往会涉及到文物保护的事项,需要文物保护单位同意和审批,但文物部门审批后就失去了有效的监管措施,建设管理部门与文物保护部门之间又无畅通的联合监督机制,由此导致虽然文物保护审批和建设审批都合法合规,但因缺乏后期监管措施,导致建设过程中文物得不到有效的保护,甚至被故意破坏。

文化地产开发过程中文物保护的措施



1、立法层面要与时俱进,及时制定和更新文物保护的专项法规。目前我国涉及文物保护法律规定主要有:《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》及国务院相关条例和相关意见。但是从当前的实践来看,文物保护领域的法律体系搭建滞后于社会发展,对新出现的一些问题不能进行明确有效的规制。市场向文化领域的发展将必然形成文化产业大发展,而这一发展过程中也不可避免的会出现越来越多的问题,此类问题需要有前瞻性的法律体系加以有效的引导和管理,文化地产也是如此,出台针对文化地产开发过程中对文物保护的法律法规必要且迫切。

2、加强对破坏文物违法行为的打击力度和监督机制。立法很重要,但法律的有效实施和落实更重要。《文物保护法》第七章对破坏文物的行为列出了惩罚措施,但惩罚措施的执行机关或者不明确,或者没有联合执法机制,执法效果不甚理想。因此文物和建设部门应从制度建设、联合监管层面加强合作,对在文化地产开发过程中破坏文物的违法行为依法予以严肃处理,破除为经济发展而牺牲文化建设和文物保护的观念。另外,建立文物保护监督体制,既要发挥监管部门的监督作用,也要发挥媒体的舆论导向和监督作用,使地产开发中的文物保护措施得到全面落实。

3、在管理规划层面,要将文物保护纳入文化地产发展规划,破解文物保护资金短缺问题。文化地产领域发展规划应当将文物保护和产业发展作整体考虑,在制定发展规划时,应积极听取并充分考虑文物部门及有关专家的意见,从专业的角度审视文物保护问题,形成既保经济又保文物的整体规划,杜绝顾此失彼给文物资源造成破坏。

4、探索文物保护的市场化路径。基于文物保护资金的短缺,利用社会资源用于文物保护也实属必要。虽然《文物保护法》及其实施条例和《国务院关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》对开发建设中的文物保护进行了规定,但该规定只强调“堵”而未指明“疏”,使得严格执法和市场化救济之间矛盾丛生。坚守保护文物这一目标,在法律法规框架下,探索利用社会资源实现文物保护的路径,在不损害文物的前提下尝试文物保护的市场化,做到文物保护和市场经济效益的双赢,杜绝当下普遍存在的以文物价值换取经济价值的做法,如此文物保护、法律效益、经济效益或可兼取。


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