【学术笔记】社保基金行政监督检查成果运用的现状、问题与思考

本文回顾社会保险行政监督检查现状，分析其特点及在成果运用中存在的四方面问题，提出统筹行政监督检查及其成果、完善监督检查成果运用机制及更加重视基金安全长效机制建设等三方面建议。...







【摘要】本文回顾社会保险行政监督检查现状，分析其特点及在成果运用中存在的四方面问题，提出统筹行政监督检查及其成果、完善监督检查成果运用机制及更加重视基金安全长效机制建设等三方面建议。

我国社会保险制度已从快速发展转入规范完善阶段，尤其是社会保险法颁布后，社保基金治理体系日趋清晰，为保障社保基金安全有效运行，基金管理、监管、监督的体系安排逐步完善，各类社保监督活动渐次展开，监督成果的运用成为新课题。

1 社会保险基金监督检查回顾

社会保险法构建了立法监督、行政监督、社会监督“三位一体”的社保监督体系。在监督检查方面，法律突出了各级人大在法律制度执行中的监督功能，行政部门在社保基金运行中的行政监督功能，并鼓励社会保险监督委员会通过聘

请会计师事务所开展第三方审计，发挥社会监督功能。从目前情况看，社保基金行政监督检查日趋活跃，主要有以下几种形式。

第一种是国家一般性审计。继2012年国家审计署组织全国社保基金大审计之后，2016年又组织了全国基本医疗保险基金审计，其间，对部分省（市）组织了工伤保险基金审计。国家审计具有公信力强、权威性高的特点；以政府为审计对象，提高了审计成果运用的部门间协同；全国联动审计，可以更好反映基金运行普遍情况及其存在的问题。

第二种是社保行政部门组织的监督检查。自2010至2017年，国家社保行政部门组织了9次基金监督检查，除2014年基金管理监督检查外,其余8次均为专项检查，包括5次针对险种的监督检查，各有1次分别针对职工养老保险退休审核审批业务、社保财政补助资金、城乡居民养老保险经办的内控监督检查。此外，省级社保行政部门根据各自社会保险基金运行实际，安排省级社保基金监督检查，浙江省自2013年起每年安排1个专项，由此可见，社会保险行政部门组织的监督检查多以专项检查的形式，体现内部监督的专业化特点。

第三种是财政等部门依据职能开展的监督检查。2014年财政部组织了企业职工基本养老保险和基本医疗保险政策执行及基金管理专项检查，继后，2017年浙江省财政部门会同社会保险行政部门开展了基本养老保险工作及基金管理的专项检查，依职能开展的社会保险基金监督检查进入实质性运行。

2 行政监督检查的特点

国外社保基金监督实践提示，由于高昂的经济社会成本，系统性社保基金监督检查仅在出现社会保险系统性风险或国家系统性制度调整时才会选择，一般情况下很少采用。我国社保基金监督也作了同样的选择，近阶段基金监督检查表现为以下特点。

2.1 目标性

社保基金监督检查往往具有显著的阶段性目标特征。以社保基金国家审计为例，2012年全国社保基金审计是在我国社保制度基本建立的背景下，以全面核定社保制度成效、梳理存在问题为目的，审计公告反映我国社保制度成效、基金运行情况及基金征收、管理、支付存在问题。而2016年全国医保基金审计则以深化医药卫生体系改革为背景，在审计重点上表现为医保、医疗、医药的平衡。比较两次国家审计报告医保基金相关问题（见表1），较之2012年审计公告，2016年公告揭示问题较少涉及资金管理方面，而在社保服务机构（两定机

构）方面则明显增强。

2.2 确定性

监督检查追求确定性主要反映在以下几个方面：一是检查对象范围的确定性。无论何种社保基金监督检查，均有确定的被检查对象，并对检查范围、延伸检查对象、抽查数量或比例有明确的要求。

二是依据的确定性。监督检查的本质是合法性检查，依次以相关法律、行政法规、政府规章及规范性文件为标准，衡量基金运行过程或结果是否存在问题。对合理性问题多以监督建议的形式予以反映。

三是证据的确定性。监督检查强调以事实为依据,所揭示的问题须有明确证据,并对证据签证、检查底稿保存有明确要求，确保证据可追溯，但证据的严格程度与刑事和行政处罚证据有所差异。

2.3 有限性

由于监督检查在时间安排、技术手段、力量动员等方面的限制，更因为监督检查本身的定位，具有有限性的特点。主要表现在：

一是监督检查范围有限。在社保复杂多样的业务中，所检查的业务难以概全，其抽查的具体业务办理情况也是有限的，基于证据要求的延伸检查更加有限。

二是不同行政部门的监督检查各有侧重。不同的监督检查目的导致不同的检查结果，理论上审计监督更加侧重综合性，社保行政监督更加侧重社保业务，而财政部门监督更加侧重于财务会计制度执行情况。

三是不同监督检查方法各有关注重点。结果性监督是最常见的监督检查方法，重点查找基金运行中的错误结果，如财务管理检查等。程序性监督检查则强调业务过程的合规性，重在检查业务过程中是否存在违规行为，而不是业务结果的正确性，如社保经办内控的监督检查。

3 监督检查成果运用中存在问题

社保基金监督检查基于社保基金管理，而监督成果运用的根本在于被检查对象。因此，监督检查属于查错纠偏机制，不能以此替代管理，而应以此促进管理的规范和优化，发挥“杠杆”效应，提升基金安全运行的水平。综合近年来监督

检查及其整改情况，被检查单位重视检查中发现的问题，整改积极主动,成效显著。从进一步发挥监督检查效果的角度，成果运用方面还存在以下问题。

3.1 监督检查多、成果整合少

在各项社保制度基本完成全覆盖后，社会对社保基金运行的关注程度日益增强，各类监督主体的检查逐步展开、持续强化，但监督检查缺乏整体安排。2009年以来，浙江省省级及以上行政部门组织的各类社保基金相关行政监督检查逐年增加。从2012年起，我国社保基金行政监督检查出现了从单一行政主体

组织的单次检查到多个行政主体组织的年度多项社保基金监督检查的转变，但检查成果整合机制尚未形成，影响了基金运行问题分析的系统性，对风险趋势分析不足，客观上造成被检查单位以应对检查为出发点的问题整改措施，降低了基金监督检查的成效。

3.2 就事论事多、举一反三少

2013-2016年间，浙江省连续4年采取自查、市级互查、上级直查、第三方机构测评等不同方式，多角度持续开展社保经办机构内部控制监督检查，结果发现，有些问题持续存在，如受理-初审-复核-审批-支付环节的相互牵制方面等，只是发现问题的险种、具体业务或表现形式有所不同。由此可见，被检查单位对监督检查发现的问题，更多停留在发现什么问题，整改什么问题；哪个业务查到问题，整改哪个业务。这类问题在别的业务是否存在，别的地区发现的问题在本地区是否存在等方面考虑较少，这种就事论事的整改方式，造成同样的问题在不同业务、不同险种及不同统筹地区此起彼伏，监督成果运用的效率不高。

3.3 短期整改多、长效机制少

从2012年与2017年审计署审计报告基本医保问题比较可以发现，在5年的审计间隔期中，审计报告提出的问题，有些持续存在，如重复参保、财政资金未及时足额到位等，有些还呈现加剧趋势，如少缴少征医保费、基金扩大支出范围等。

从中可以看出，被检查单位对监督检查发现的问题，能做到逐条对比，逐一整改，短期整改效果明显。但由于缺少基于问题的基金安全长效机制建设，难以杜绝类似问题发生，造成屡查屡改、屡改屡犯的局面，监督检查发现问题整改的长期效果不佳。

3.4 面上整改多、跟踪监督少

社保基金监督检查方面，同样存在重现场检查实施和即整即改，轻整改情况和制度完善情况的持续跟踪。对发现问题面上整改情况是监督检查的常规、基本程序，较好推动了整改工作，但对机制性、制度性问题解决情况的跟踪督查仍显不足。

如何促进在问题整改中做到举一反三和开展长效机制建设，是目前整改督查需要关注的问题，主要不足有：一是很少对某一项目开展持续监督检查，跟踪检查效果和整改情况；二是很少组织监督检查“回头看”，强化监督检查的整改效果；三是缺乏监督检查的绩效评价机制，在提升监督检查效果方面手段不多。

4 几点思考

社保基金管理与监督是一个体系性安排，实现管理与监督之间既各司其职，又协调互动的格局，是维护社保基金安全有效运行的重要保障。着眼于提高基金管理和监督检查的效果和效率，以下几个方面值得关注。

4.1 统筹监督检查项目及其成果

一方面，在各行政部门监督检查经常化的背景下，有必要对监督检查项目进行统筹安排，既要避免被检查单位穷于应对监督检查而影响正常业务，又要避免重复检查，浪费监督检查资源。另一方面，要建立监督检查成果的整合机制，整合不同行政部门不同监督检查的成果，加强对普遍性、系统性问题的梳理分析和趋势性风险研判，最大程度发挥监督检查成果的作用。

4.2 完善监督成果运用机制

一是要落实整改责任。由于监督检查的不断深化，检查发现的违法违规问题越来越复杂，其问题整改往往涉及多个部门、不同主体，明确责任是落实整改的前提，迫切需要建立整改责任分解和追责机制。

二是要规范违法违规事项的处置。需要综合刑事处罚、行政处罚、按协议处理等，而各种处置方式的证据要求各不相同，有必要规范完善违法违规事项处置，防范因部门间、处理方式间界定不明，造成问题得不到及时处理，继而积累发酵成为更大的问题。

三是要建立监督检查发现问题整改的督查机制。既往的监督检查整改强调即整

即改情况报告及后续问题的整改计划，对计划执行情况缺乏督查，应建立规范的监督检查整改情况“回头看”机制，更加重视发现问题的整改结果，确保检查效果。

4.3 更加重视基金安全长效机

制建设基金监督检查中，发现问题屡查屡改、屡改屡犯，此起彼伏的现象客观存在，提示基金安全长效机制建设的必要性。要充分利用检查问题的整合机制，对发现的问题和风险环节开展面向管理的风险警示活动，提高对风险的认知水平和警惕性。更加重要的是加强对风险趋势和共性问题进行深入分析，建立健全基金安全风险防范的长效机制，如社保经办规范化的内控环境构建、风险评估、风险控制、内控监督和信息及其沟通5个环节的运行机制等，防范风险发生。

来源：中国医疗保险，2018（1），作者浙江省人力资源和社会保障厅傅鸿翔

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