深度丨我国台湾地区的垃圾管理之路：如何变垃圾焚烧处理“邻避效应”为“迎臂效应”？

深度剖析台湾地区如何走出“邻避困境”...

我国台湾地区在上世纪80年代也曾经历过“垃圾围城”的困境。纵观台湾垃圾焚烧发电行业的发展，从开始的民众强烈反抗到政府企业引导和电厂建设实践，再到政府对电厂周边环境和配套公共设施的建设，最后到民众已和垃圾焚烧发电厂和谐相处，虽曲折，却走出了“邻避困境”。本文对台湾垃圾焚烧设施的建设和运营情况、回馈机制、减量回收、二次污染控制和标准化监测等方面的经验进行梳理和分析，并结合大陆垃圾焚烧的实际情况，提出对策和建议。

来源：中国-东盟环境保护合作中心

作者：冯悦怡 国冬梅 王聃同

随着城镇化进程的进一步加快，我国城市生活垃圾总量急剧增长，“垃圾围城”现象成为当下突出性环保难题。《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》提出，到2020年底，具备条件的直辖市、计划单列市和省会城市（建成区）实现原生垃圾“零填埋”，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上。但与此同时，垃圾焚烧发电厂对环境的二次污染备受关注，低价中标、超标排放、以及由此引起的社会冲突等突出问题层出不穷，亟待从政策、技术、管理等方面着手解决，这考验着城市的文明程度和治理水平。

我国台湾地区在上世纪80年代也曾经历过“垃圾围城”的困境。纵观台湾垃圾焚烧发电行业的发展，从开始的民众强烈反抗到政府企业引导和电厂建设实践，再到政府对电厂周边环境和配套公共设施的建设，最后到民众已和垃圾焚烧发电厂和谐相处，虽曲折，却走出了“邻避困境”。本文对台湾垃圾焚烧设施的建设和运营情况、回馈机制、减量回收、二次污染控制和标准化监测等方面的经验进行梳理和分析，并结合大陆垃圾焚烧的实际情况，提出对策和建议。

台湾地区生活垃圾管理经历从无到有、从填埋到焚烧、从末端处理到源头控制、从单一管理手段到多种政策工具综合运用30多年的发展，积累了丰富的经验。其发展历程先后经历了四个阶段，即：第一阶段，“填埋为主”；第二阶段，“焚烧为主、填埋为辅”；第三阶段，资源回收（指物质回收，不含焚烧处理后能量回收）；第四阶段，“零废弃”全过程管理。

2007年3月27日，台湾行政院环境保护署发布了《迈向永续台湾环保行动计划》，这标志着台湾的垃圾处理进入全环节协调管理阶段。其最高目标是“零废弃”；最重要手段是“资源直接回收利用”；托底要求是“确保无害化的焚化处理”；最基本措施是“严格分类”。（一）台湾垃圾焚烧设施建设与运营情况

1、台湾垃圾焚烧设施建设情况

台湾行政院环保署于1991年启动垃圾资源回收（焚烧）厂兴建工程计划，1992年第一个垃圾焚烧厂（台北市内湖厂）投运，历经17年时间完成24座垃圾焚烧厂建设，日处理规模24,650吨，年处理生活垃圾600万吨，总发电装机容量558.5MW。2013年24座垃圾焚烧厂总发电量占台湾地区发电量1.47%，垃圾焚烧率97.07%，垃圾填埋率2.93%。目前，各焚烧厂普遍处理垃圾量不及设计能力的80%，垃圾焚烧厂的建设已经饱和，被台湾地区同行戏称为“夕阳产业”。这既有垃圾焚烧厂建设规模已达到峰值的原因，也有强化垃圾全过程管理极大地减少垃圾清运量的因素。从垃圾管理的终极目标——“零废弃”而言，分类和资源回收终将成为主流。

2、台湾垃圾焚烧厂运营机制

台湾24座垃圾焚烧厂的运营模式主要分以下三种，其中公有公营焚烧厂5座，公有民营16 座，民有民营3座[2]，以公有民营的运营模式为主，建设投资主体是政府，后续操作运营与管理结合了参与式管理，政府部门允许民间和外来资本的流入。

相较于目前大陆地区采用炉排炉工艺的垃圾焚烧电厂的吨投资成本（稳定在40-52万元）1，台湾地区垃圾焚烧厂的单位造价成本远高于大陆地区平均投资水平。



与韩国等其他发达国家一样，台湾地区垃圾焚烧厂所供电热执行弃物电热价格，其价格略低于常规能源产生的电热价格，分谷、峰、平，平均电价折合人民币约0.41元/kwh，没有税收优惠和电价优惠政策，低于大陆地区0.65元/kwh的垃圾发电标杆电价。

3、台湾垃圾焚烧厂回馈机制

台湾兴建焚烧厂之初，因选址冲突、欠缺民众参与、进场管制未透明化等因素，引发社会极大的冲突与争议。例如，台湾八里垃圾焚烧发电厂，从规划开始到建设成功几乎经历了周边民众的“八年抗战”。如今的八里垃圾焚烧厂已和周围环境和民众和谐相处，其不再仅仅是一个处置垃圾的场所，反而成为一个公园及休闲娱乐区域，甚至被用作婚纱照外景地，这与台湾政府开展的一系列正面宣传和舆论引导密不可分[3]。

在政府的诸多承诺中，最重要的当属回馈金，这是台湾垃圾处理的一个先进之处。按照台湾政府的有关规定，垃圾焚烧发电厂要按照一定的比例向周围居民提供回馈金，以支持地方公共建设和民众健康维护追踪等需要[4]。八里焚烧厂是首个创立回馈金制度建设整体生态社区的垃圾焚烧厂。（二）台湾垃圾减量回收机制

为进一步提升资源回收率，台湾自2005年起开始推动“垃圾强制分类”计划，要求民众将废弃物分为可回收垃圾、厨余垃圾和一般垃圾等三大类，以达“垃圾零废弃”减量目标。台北市于1996年开始实施“垃圾不落地”政策，小区内不设垃圾桶，市民扔垃圾前先对垃圾进行粗分类，不分类则拒收或处罚。每天分别在晚上6:45和9:00将垃圾直接交给垃圾车收运。2007年台北市推行“垃圾费随袋征收”政策，市民需付费购买专用垃圾袋，费用多少按垃圾袋容量计算，垃圾清运费包含在垃圾袋中。对于不按规定偷扔垃圾的行为会被罚款折合人民币1000 多元。这种“袋证合一制”政策，实现了“以价制量”机制，促使污染者为少交费而减少垃圾量。此政策实施的直接效果，家户垃圾减少1/3以上，全市垃圾总量减少近1/4，市民垃圾费降低4倍，垃圾掩埋场每日平均进场掩埋减量率高达96.6%[5-6]。

“严格分类”使“资源直接回收利用”变得可行而高效，既最大限度地降低了垃圾清运量，减轻了垃圾清运环节的压力，也改变了清运垃圾的组成和特性，提高了进入焚烧厂垃圾的热值，有利于提高焚烧效率和焚烧设备使用寿命。2002年台湾垃圾统计资源显示，清运垃圾中可燃物质占到90.4%，入厂垃圾热值普遍达到2200kcal/kg以上，为高效环保的焚烧打下了基础。

（三）台湾垃圾焚烧二次污染控制

1、台湾垃圾焚烧厂的排放标准

2006年12月25日台湾地区公布了废物焚烧炉空气污染排放标准修正版，并沿用至今。有关二噁英类的检测，要求每年定期检测一次，检测时采样及测定要达5次以上。将测定值依大小排序，取中间三数值的算术平均值，每次采样时间应间隔1小时（h）以上。

生态环境部于2014年5月16日发布《生活垃圾焚烧排放控制标准》（GB18485-2014）。对比大陆和台湾的生活垃圾焚烧炉排放污染物限值（取10t/h以上焚烧炉标准）可见，一是针对氮氧化物、二氧化硫、氯化氢、一氧化碳等大气污染物，大陆已制定了相较台湾更为严格的标准；二是针对重金属类特征污染物，台湾的控制要求更加严格。2、焚烧排放监管手段

台湾地区垃圾车进厂、通过地磅称总重时，会经过一台辐射增减侦查仪来检测垃圾中所含的辐射量，之后再到倾斜区将垃圾倾卸于贮坑内。台湾焚烧厂垃圾在严格分类回收确保较高热值的基础上，还辅以如下严格公开透明的焚烧厂排放监管，焚烧处理容易实现可靠可信无害化的高效环保目标。

（1）全台湾24座焚烧厂所有的运行指标、烟气排放指标等全部与环境保护署进行联网，便于环保署及时监控；

（2）建立终端废物处理的管理体系，如飞灰实行联单制度、运输车辆实行GPS定位，对管理方、企业方与接收方都进行全方位监控；

（3）全面实行信息公开制度，在焚烧厂门口有信息公示牌、各参观通道上有焚烧厂历年的垃圾焚烧量、发电量、上网电量；各类烟气处理所消耗的活性炭、石灰、二噁英第三方检测排放指标值等；

（4）有当地环境主管部门驻厂监管团队，定期开放民众参观日，企业接受政府与民众监督；

（5）企业自行建立日、周、月、季度、半年度、年度的环保运行报告；

（6）政府主管部门对各焚烧厂进行不定期抽检，每半年定期对各焚烧厂进行核查，每年对各焚烧厂进行等级评定。[2]

3、焚烧灰渣的处置

焚烧残余物包括焚烧炉渣、尾气净化设备排放的固体废物及除尘设备收集的飞灰。垃圾焚烧会产生原垃圾量1/5到1/10的飞灰和底渣，带来新的环境污染。

飞灰和底渣目前的主要处理方式为填埋和再利用。在毒性特性溶出的程序中，当浓度低于标准时才能被再利用。到目前为止，固化后卫生填埋是台湾飞灰处理的主要方式[7]。飞灰掩埋场地是由台湾政府提供并进行规范处置，垃圾焚烧运营企业只负责焚烧飞灰的螯合与运输，这种做法既为垃圾焚烧有害废弃物的处置提供了场地，也保证了有害废弃物处置结果的有效监管，确保垃圾焚烧对环境的影响降到最低程度，这点与大陆地区的做法明显不同。

台湾卫生填埋场符合世界最高标准和规格。卫生填埋场的防水层铺上高密度聚乙烯不透水布后，还要铺上一个阻水层——由作为缓冲水层的10厘米净土、皂土布与2毫米高密度聚乙烯不透水布、30厘米净土与防止损坏不透水布组成（图1）。此外，边坡也会铺设防水层。下雨时，渗透水的收集管会收集雨水后，再打去渗透水处理厂处理，填埋场外面也有雨水收集装置，对土壤破坏的几率比较小[7]。（一）运营机制

台湾垃圾焚烧厂以公有民营的运营模式为主，建设投资主体是政府。反观大陆地区，目前垃圾发电运营商以BOT模式运营为主，即私营企业在政府的许可权协议下参与投资、建设、运营与维护。特许经营者通常资金短缺、抗风险能力不强，且在运营期间以盈利为主要目的，没有真正地促进垃圾围城困境的改善。在此模式下产生的低价竞标现象日趋严重。一般企业在保证盈利的前提下，处理每吨生活垃圾至少需要80元以上的成本，但是，2014年以来我国出现了多次垃圾焚烧低价中标的案例，中标价格在18-48元左右（山东、安徽、重庆、浙江等地），引发业内关注。垃圾焚烧的运行成本过低势必会造成运行效果下降，带来环境污染隐患。

从垃圾焚烧厂的投资成本来看，大陆地区单位造价成本远低于台湾及其他发达国家平均投资水平。在此背景下，政府需要在基础设施建设方面给予资金支持，采取移交—经营—移交（TOT）模式是当前较为适用的运营模式。待垃圾焚烧行业发展到一定程度，再逐步采用BOT、BOO等多种经营方式。

（二）回收机制

台湾实施“垃圾费随袋征收”政策，垃圾回收收费方式是根据单位和居民排放的垃圾量来收取，即“丢多少、付多少”。而目前大陆地区大多数城市对生活垃圾的处理收费仍采用按户收费的方式，且收费标准相对较低。例如，北京市居民生活垃圾收费标准（含生活垃圾清运费和处理费）为每户每年66元，约占北京人均GDP的0.06%，仅覆盖20%的处理成本，其余的仍由财政补贴。因此，可考虑根据垃圾容器、垃圾排放量、基数与计量收费相结合等方式收取垃圾处理费，用经济手段从源头上实现垃圾的减量化。

此外，台湾地区对垃圾实行严格分类，以提高进入焚烧厂的垃圾热值。大陆的垃圾分类工作开展得尚不理想，城镇生活垃圾的热值仅为5000-6700kJ/kg，与台湾垃圾焚烧平均热值（9210kJ/kg）仍有很大差距[8]。同时，在大规模发展垃圾焚烧发电的政策背景下，大陆垃圾焚烧发电正慢慢向中小型化发展，目前规模超过800吨/天的新建生活垃圾项目越来越少，项目规模不断下移，很多县级区域项目规模在500-600吨/天。（三）垃圾焚烧厂排放监管

大陆地区垃圾焚烧厂执行的污染排放标准和台湾地区不分伯仲。然而，从垃圾组分看，大陆地区生活垃圾热值低、含水率高、组分成分变化大，尤其是西部地区和中小城市，因而焚烧有一定难度，锅炉热效率较低。也就是说达到同样的标准，大陆地区的垃圾焚烧处理和烟气净化难度相对应该更大。虽然大陆已经制定了严格的垃圾焚烧排放标准，但2016年垃圾焚烧厂超新标情况仍然严重，垃圾焚烧监管依旧存在很大问题。住建系统是大陆地区垃圾管理的主管部门，其工作重点是垃圾产生后的清运和消纳工作；环保部门监管不到位，执法依据不够充分，执法尺度不易把握。

此外，大陆仅不足50%的垃圾焚烧厂通过企业自行监测信息平台公开数据，垃圾焚烧发电的全国数据也难以通过官方途径查询，有限的数据公开进一步加重了“邻避效应”。这与台湾地区各项运行、排放指标全程联网监控、信息完全公开的严格监管体系还是有很大差距。“十三五”期间，面对垃圾焚烧市场的快速发展，大批垃圾焚烧项目投入建设和运营，尤其是“低价竞争”和“邻避效应”已经十分突出，一系列问题亟待解决。通过学习我国台湾地区成功经验和做法，结合大陆垃圾焚烧的实际情况，提出以下对策和建议。

一是完善垃圾焚烧厂建设和运营机制，加强政府投入。考虑到大陆垃圾处理行业特许经营者通常资金短缺、抗风险能力不强，导致垃圾焚烧发电正慢慢向中小型化发展，建议行业发展初期参考台湾垃圾焚烧厂运行模式，由政府主导建设投资，后续操作运营结合参与式管理，引入社会资本，提高运营期的效率。这种政府监管、企业运营的模式既可以确保垃圾焚烧设施初期投入达到标准，以确保后期运营的排放指标合格，同时运营过程中由于市场竞争机制的作用，使项目资源的使用效率和经济效益迅速提高。随着垃圾焚烧市场的规范与完善，再逐步采用BOT、BOO等多种经营方式，鼓励一些私营企业参与到其中，提高垃圾焚烧市场的竞争力。

二是重点推进垃圾分类回收机制，提高焚烧效率。结合垃圾收费的经济手段，综合运用定额和按量收费方式，因地制宜。在有条件的地区可实行按量收费，扩大收费载体，可借鉴台湾地区的“垃圾费随袋征收”模式，垃圾费随水、电、物业费等征收，节约收费成本，提高收费效率。

三是建立完善垃圾焚烧管理体制，加强信息公开与环境监管。建议完善垃圾焚烧监管体制，明确环保部门在监管垃圾焚烧及其他垃圾处理设施的监管职责；建立项目建设运行的规范化制度标准，提升项目决策的科学性和规范化管理水平。在具体监管上，一是可以试行对焚烧厂所有的运行指标、烟气排放指标等与环境监测站进行联网，安装实时监视系统，倒逼垃圾焚烧厂稳定达到排放标准，同时通过联单制度、定位系统等一系列措施，对垃圾焚烧厂的垃圾接收、管理、运营进行全方位监控；二是进一步完善信息公开制度和沟通机制，将垃圾焚烧纳入各省市重点排污单位名录，通过官方渠道定期向公众发布准确、公正的信息，让公众通过权威渠道对垃圾焚烧及其建设项目形成公正客观的认识。三是当地环境主管部门设立驻厂监管团队，定期开放民众参观日，企业接受政府与民众监督；对各焚烧厂进行不定期的抽检，定期对各焚烧厂进行核查和等级评定。

四是创新治理方式，破解垃圾焚烧“邻避效应”。借鉴台湾地区回馈机制，即垃圾焚烧厂向所在区域居民提供回馈设施和回馈金，同时结合实施严格的环境监测以消减风险、经济补偿、以及多种形式的民众参与，变垃圾焚烧处理“邻避效应”(Not In My BackYard)为“迎臂效应”（Yes In My BackYard），建立并维护良好的垃圾焚烧处理秩序。

参考文献

[1] 徐礼来,崔胜辉, 吝涛, 肖黎姗, 闫祯. 台湾地区生活垃圾管理体系及其对大陆的启示[J]. 中国人口&资源与环境, 2011,21(12): 443-446.

[2]方朝军. 台湾省垃圾焚烧厂运行和监管现状考察报告[OL].2017-07-20

[3] 王灿. 垃圾焚烧发电厂的台湾经验：从“八年抗战”到婚纱照外景地[OL].2017-08-13

[4] 杨芳. 邻避运动治理：台湾地区的经验和启示[J]. 广州大学学报(社会科学版),2015,14(08):53-58.

[5]吴氏如霞. 深圳市生活垃圾处理监管体系研究[D].华南理工大学,2014.

[6]杜倩倩, 宋国君,马本,韩冬梅. 台北市生活垃圾管理经验及启示[J]. 环境污染与防治,2014,36(12):83-90.

[7] 新一酱. 从垃圾焚烧厂到社区公园，台湾走了多远？[OL].2017-08-10

[8]严密, 熊祖鸿, 李晓东, 胡艳军. 中美城市生活垃圾焚烧处置现状和发展趋势[J]. 环境工程, 2014,32(3): 87-91



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