中金：国企分红知多少？
经过长期发展积累形成的国有资本是全民的财富，应用于改善和保障民生。通过分红向公共财政上交利润是国有资本实现全民属性的重要途径。那么在中国，国有企业的全民属性实现的效果如何？...
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从1994至2007年长达14年的时间里，国有企业都无需上交利润，全民未能分享国有企业经营状况快速改善的红利。
1994年之前，国有企业需要上交利润，甚至在1949至1978年间，国企利润是统收统支的。“1994年国家进行了税制改革，考虑到当时企业承担的离退休职工费用、办社会职能等历史包袱沉重，作为阶段性措施，国家暂停了向企业收缴利润，企业应上交的利润全部留在企业，用于其改革和发展。[1]”在这期间，国有企业（不含金融）利润总额占GDP的比例从1998年最低0.2%持续上升至2007年的6.5%，利润总额占公共财政收入的比例从2%上升至34.1%，国有企业净资产利润率从0.4%上升至12.5%。国有企业经营状况持续改善，但全民未能从分红分享这一红利。2007年9月国有企业上交利润重启，但大多是取自国企，用于国企。
2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，随后配套意见相继发布，标志着我国国有资本经营预算的初步建立，国有企业上交利润重启。然而，国企上交的利润大部分又都用于国企，包括解决历史遗留问题及改革成本支出、国有企业资本金注入、国有企业政策性补贴等。2018年国有资本经营收入约2900亿元，其中调入一般公共预算的只有885亿元，占比30%，而这已经是国企重启分红后的最高值了，2012年这一比例只有4%，2016年跳升至21%，2018年升至30%，主要是因为地方国企在这三年显著提高了国有资本经营收入调入公共财政的比例，央企的这一比例在这期间保持匀速上升。2018年国有资本实际分红率只有16.1%，这个远低于十八届三中全会中提出的2020年达到30%的分红率目标[2]。
如前文所述，国企上交的利润大部分又都用于国企，因此我们在计算分红率时从两个口径来看，一是不考虑再分配，用分红[3]除以归母净利润；二是考虑再分配，用国有资本经营收益中调入一般公共预算的部分除以归母净利润，作为实际分红率，这部分分红才能真正的用于民生。► 国有非金融企业：2018年分红率16.2%，但实际分红率只有5.8%，跟30%的目标相差甚远。国企分红率从2012年的11.3%，最高到过2015年的20.9%，2018年为16.2%，均值为15.7%。如果仅计算调入一般公共预算的部分，实际分红率2012年时仅有0.5%，随着这些年调入公共财政的比例上升，实际分红率也逐渐上升至5.8%，均值为2.9%。从2012年至2018年，央企分红率均值为15.8%，实际分红率均值为2.5%，地方国企分别为15.8%和3.4%。
► 十八届三中全会报告里提到“提高国有资本收益上交公共财政比例，2020年升至30%，更多用于保障和改善民生”。综合前述金融和非金融国资的计算，2018年我国国有资本分红率为21.9%，实际分红率16.1%。如果从保障和改善民生的角度来看，后者的口径跟十八届三中全会报告中提到的分红率目标的口径相一致。也就是说，这个目标只完成了一半。
2018年国有资本共向财政分红6,057亿元[4]，其中实际分红4,459亿元，对公共财政的贡献只有2.4%，过去五年的均值为3.2%。
► 国有非金融企业：估计约有80%的非金融国资纳入国有资本经营预算[5]，其中央企纳入预算范围的比例达到98%[6]。但如前所述，国有资本经营收入大部分都“取自国企，用于国企”。2018年国有资本经营收入中来自上交利润和红利合计为2,483亿元，但只有885亿调入一般公共预算，这部分金额占公共财政收入的比例只有0.5%，过去五年的均值为0.3%。但是2018年国有非金融企业归母净利润能够占到公共财政收入的8.4%，过去五年的均值为7.9%。
► 国有金融企业：虽然未纳入国有资本经营预算，但由于大部分国有金融企业均已上市，且没有集团公司的架构，其分红相对透明。国有金融企业上交的利润主要记录于公共财政收入中非税收入项下的“国有资本经营收入”，这部分收入可以直接用于一般公共预算。2018年为3,574亿元，占公共财政收入的比例为1.9%，过去五年的均值为2.9%。
► 另外，我国87万亿的国资中还有约35%的部分没有上交国有资本经营收入，其中包括约10.1万亿4的非金融国资和20.5万亿的行政事业单位净资产。
我国作为一个以公有制经济为主体的社会主义国家，2017年国有资本是GDP的1.1倍，但分红仅占GDP的0.6%，分红率在国际比较中显著偏低。
我们以新加坡、新西兰、芬兰、印度、意大利、瑞典、挪威、立陶宛、俄罗斯、法国、荷兰、克罗地亚为研究对象，参考OECD的研究[7]并结合各国国有资产管理部门等政府公布的数据来看这些国家的国有企业的分红水平。► 核心原因在于这些国家国企的分红水平总体相对较高，大部分分红率都在50%以上。分析这些国家高分红的原因，可以分为两类：
一种是政府相关部门通过行政或法律直接规定国有企业的分红比率。代表性的国家如俄罗斯、立陶宛都要求分红率50%，荷兰要求分红率40%，新加坡则最多可以按照50%的预期长期投资回报和50%的净收入（例如收到股息、票息等）从MAS、GIC和Temasek这三家政府投资机构提取收益充实财政。
另一种途径是国家行使股东权利，获得合理分红。这类国家通常有健全的法律制度和完善的公司治理体系作为保障，公司制定分红政策是会统筹兼顾资本开支需求、最优资本结构以及股东利益。虽说这类国家没有明确的分红比例要求，但国有企业通常都会给出可观的分红率，如新西兰国有企业的分红比例高达85%，芬兰也有69%，印度作为新兴市场国家其国有企业的分红比例达到了60%。
我国国有资本提高分红水平的迫切性在增加。
2017年11月划转部分国有资本充实社保基金，是为“充分体现代际公平和国有企业发展成果全民共享”，也是为了“缓解基本养老保险基金不断加大的支付压力”，然而这一目标的实现有赖于提高国有资本的分红水平。今年的大规模减税降费有助于降低企业经营成本，国有企业尤其受益，但也必将增加财政收支压力，那么通过增加国资分红来缓解财政压力也适得其所。十八届三中全会的报告里提出“提高国有资本收益上交公共财政比例，2020年升至30%，更多用于保障和改善民生”[8]，然而现在距离这一时间点只有一年半了。► 自2007年国企利润上交重启以来，央企上交利润比例有过三次上调，当前法定比例仍然低于30%，而地方国企利润上交比例一直都未有明确。2007年，财政部、国资委规定中央企业上交不同比例的利润，不同行业分为10%、5%、暂缓3年上交或者免缴。2010年，中央决定适当提高中央企业国有资本收益收取比例，不同行业分为15%、10%、5%或者免缴共四档。2012年起划分成五档，中国烟草总公司单独成一档，税后利润征缴比例从15%上升至20%。2014年再次提高征缴比例5个百分点，不同行业分成25%（烟草总公司）、20%、15%、10%和免交（中储粮棉），这一法定比例相比30%的目标仍有差距。
► 国企分红有助于增加公共财政的收入来源，缓解财政收支压力。例如2018年新加坡三家政府投资机构对财政的分红相当于多贡献了3.3个百分点GDP规模的财政开支，占到了财政总收入的18%，过去十年均值为13%，是新加坡财政收入的重要来源。如果我国国企实际分红率提升至30%的2020目标，可以增加0.5个百分点GDP规模的财政开支或者税费减免；如果提升至国际普遍水平50%，这一比例将升至1.2个百分点。
► 国企分红有助于提高资源配置的效率。企业的税后利润可以留存，为企业投资提供资金，也可以分配给股东，作为国企则是上交利润给公共财政，用于保障和改善民生。然而较高的利润留存比例容易带来较低的投资效率，由企业内部配置资本可能导致无效的扩张，比如通过兼并重组形成多个主业但经营效益不佳，或者缺乏预见性，企业的投资行为与经济周期一致，加重经济的大起大落。
► 国有资本分红再用于国企的必要性已经降低。根据世行的研究[9]，不论什么机构担任国有股东的代表，一般的做法都要求将国有企业的红利转给财政部门用于公共支出，如丹麦、芬兰、法国、德国、新西兰、挪威、韩国以及瑞典等国都是这样做的。将国有资本分红再用于国有企业实际上丧失了分红政策意义，国有资本的全民属性也未能得以体现。尤其是经过98年国企改革之后，国企的社会负担减轻了很多，学校、医院、以及职工失业和退休等成本都已经由政府承担，从这个角度看，将国有资本分红再用于国企的做法也应该与时俱进，反而国企应该提升向公共财政分红的比例。
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[1]http://www.gov.cn/zwhd/2007-09/14/content_749523.htm
[2]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日。
[3]只包括国有资本经营收入中的利润收入和股利、股息收入，不包括产权转让收入、清算收入和其他收入。
[4]只包括国有资本经营收入中的利润收入和股利、股息收入，不包括产权转让收入、清算收入和其他收入。
[5]根据《国务院关于2017年度国有资产管理情况的综合报告》公布的国企总资产和总负债数据，以及纳入国有资本经营预算的国企净资产规模匡算。
[6]《关于2019年中央国有资本经营预算的说明》
[7]OECD (2014): Financing State-Owned Enterprises: An Overview of National Practices
[8]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日。
[9]世界银行《国有企业分红：分多少？分给谁？》，2005年10月17日
文章来源
本文摘自：2019年7月23日已经发布的《国企分红知多少？》王 慧 CFA SAC 执业证书编号：S0080514120001 SFC CE Ref：BJI914
梁 红 SAC 执业证书编号：S0080513050005 SFC CE Ref：AJD293
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