PPP的现状与发展分析_【JRBXH】

一、PPP的发展PPP模式，也称PPP融资或PPP，即Public—Private—Partners...

一、PPP的发展

PPP模式，也称PPP融资或PPP，即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成的一种伙伴式的合作关系。大家通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

目前，PPP模式已经得到了普遍的应用。1992年，英国最早应用PPP模式。英国75％的政府管理者认为，PPP模式下的工程可以达到并超过价格与质量关系的要求，能够节省17％的资金。80％的工程项目能按规定工期完成，其余20％未按期完成的项目，拖延时间最长未超过4个月；而常规招标项目按期完成的只有30％。同时，80％的工程耗资均在预算之内，20％超过预算的是因为政府提出调整工程方案；而一般传统招标方式只能达到25％。智利是在基础设施投资和公用事业急需改善的情况下，于1994年引进PPP模式的。结果基础设施的现代化程度提高了，并获得了充足的资金投入到社会发展计划中，现已完成36个项目，投资额60亿美元。其中包括：24个交通领域工程、9个机场、2个监狱和1个水库。年投资规模由PPP模式实施前的3亿美元增至17亿美元。葡萄牙于1997年启动了PPP模式，首先应用在公路网的建设上。从1997年至2006年的10年间，公路里程比原来增加了一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营，以及铁路和城市地铁的修建。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法案针对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出了具体规定。列入2004－2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程是PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。

而中国这个正处于发展中的国家，在基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。让部分应由政府承担的责任，以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，这样政府的财政负担减轻了，社会主体的投资风险也减小了。中国政府意识到这些重要价值，并为PPP模式在中国的发展提供了一定的国家政策层面和法律法规层面的支持。2014年，财政部相继发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》。同时，国家发展和改革委员会也发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域采用PPP模式，吸引社会资本参与。从2014至2015年，PPP从概念迅速走向实践。正如财政部部长楼继伟所言，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。2015年9月14日，在国务院新闻办举行的《关于深化国有企业改革的指导意见》政策吹风会上，国家发展和改革委员会副主任连维良强调，要通过PPP模式引入非国有资本参与国有企业改革。此外，财政部同年9月29日公布了第二批PPP示范项目，总计206个项目，投资总额为6589亿元，投资金额为首批的近3.7倍。由此看出，2014年是PPP的政策年，2015年是学习年，可以预见，到2016年和2017年，PPP将是井喷年。

    二、PPP发展中存在的问题

1、入库问题

中国现有2600多个县市区，要求咨询公司入库全国各地的PPP咨询机构会浪费很多时间和精力。

政府自身的运行以及向公众提供公共产品都存在交易成本，且政府系统缺乏明确的绩效评估体系，因此在公共设施建设过程中，常会出现“政府失灵”的现象。政府官员也是理性的经济人，公共产品在政府作为投资主体时也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。比如，由于现在还没有统一的流程规范，个别政府官员可能会为了获取更多利益，在PPP 模式的应用过程中设置繁多的名目，以获取更多利益，从而造成社会公共设施建设的低效。

2、向社会推出的PPP项目众多，但是落地的PPP项目很少

造成这种情况的主要原因之一是一些地方政府为了报项目而报，不符合条件和要求的项目也报上来。调研发现，有些地方政府推出上百个PPP项目，能做的项目却不多。因此，我们要认真对待当前的PPP异化趋势。PPP出现“大跃进”，运作上似乎缺乏规范，重融资、轻运营，有的明股实债，只是打着PPP旗号，并没有脱离政府大包大揽、变相加杠杆的传统投融资模式。中央鼓励是重大机遇，但更要尽早从理念、组织、法规、操作指南等多维度进行梳理，将PPP的发展引入正轨。

3、专业的PPP咨询机构太少

市场上滥竽充数的咨询机构较多，影响了PPP的发展，甚至影响到政府和投资商对PPP模式的信心。实际上，前期需要各种机构参与进来，包括金融机构在内，参与PPP项目的决策评估，乃至实施方案的设计。既要有专业人士做专业的事，又要取长补短，携手合作。投资人的退出条件(包括主动退出和被动退出)和对投资人的补偿机制是PPP合同设计的重点和难点，但在实务中却很难全面覆盖或者涉及到，需要包括律师在内的咨询机构在实践中做出更多有益的探索，让市场有更多可供借鉴的示范性做法。

4、政府缺少专业人才

投资商尚未掌握PPP模式，不敢轻易投资PPP。PPP模式的实施是一个理论与实践相结合的过程，PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。我国在工程建设领域拥有大量的技术人才，但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。PPP模式在中国尚属新生事物，并具有国际融资项目的性质，我国在这方面经验不足。因此要着重加强复合型、开拓型人才的培养，增强私营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施高效率地完成。

5、培训机构泛滥

有些培训机构是为了赚取培训费，培训老师多数未曾实际运作过PPP项目，仅停留在理论上，使得受训学生不知从何入门，在一定层面上起了误导的作用。其实PPP项目的共性很少，地方的经济收入和项目特点不尽相同，培训时如若使用统一的模板去教导，会使很多学员产生疑惑。目前各地均有试点项目，应结合本地的实际情况，有针对性地进行系统化培训，而不是简单地参加几次培训就可以掌握PPP的核心要点。

6、金融机构“死板”

金融机构尚未转变观念，未能很好地为PPP服务，社会资本若不打开金融机构的大门，则很难为政府服务。让金融机构转变传统观念需要一定的时间，要用创新的手段去开拓金融市场，让专业的公司去专业的事情，让金融机构提供专业的金融服务。金融机构在PPP的推行过程中是必不可少的一环，也是能否促成PPP项目落地的至关重要的环节。金融机构的现金流量比较多，他们对央企比较欢迎，对于民营企业则较为疏远，这样使得民营企业只停留在观望的门口，而无法实质性地参与到PPP的建设浪潮中。

7、民资较少

投资商中央企和国企占主导地位，真正的民资还没有投入，相对于其他投资主体而言，私人部门在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小等缺点，使其在参与公共事业建设中处于不利地位。私人部门融资困难，严重地制约了私人资本投资于公共事业项目。另外，PPP项目风险的分配也难以达成一致。PPP模式在实际的应用中，公共部门和私人部门往往就项目中风险的分配难以达成一致，这就大大延长了双方谈判的时间，增加了交易成本。此外，很多上市公司也处于观望状态。随着PPP法律的完善和PPP项目的发展，融资将会更加容易，风险更低。届时，会有更多的上市公司和民资进入。

三、国外PPP模式的经验借鉴

英国作为PPP模式的发源地，是采用该模式最典型、最前端的国家。在英国，采取PPP模式进行城市公共设施建设取得了不俗的成绩。目前，基于PPP 模式的投资项目已经贯穿英国政府活动的各个领域。按照英国的经验，适合采用PPP模式的市政工程包括：交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理等。如此划分对于PPP模式在世界范围内的应用起到了指导作用。

美国是一个法制比较健全的国家，众多的法律条款是美国社会各项生产活动的前提和保障，也是该国运用PPP 模式进行城市公共设施建设的一个亮点。美国政府将建设城市公共设施的项目通过合同承包给私人部门进行，由私人部门进行生产与经营，其产品由政府购买。合同贯穿PPP 模式施行的整个过程，通过合同来确定利益相关方的权责划分及利益分配，将各方的诉求以清晰的合同条款加以明确，可以减少纷争、简化流程，具有法律保障效力。这些经验对于我国在完善合同法等方面都有借鉴意义。

日本积极发展第三方部门，引入了市场竞争，提高建设城市公共设施的效率，对如何完善发展中介组织有很好的指导意义。同时，其PFI法案中的事前风险评价，以及公共部门与私人部门的权则划分，均极大促进了PPP模式的成功运用，值得我国学习。

对我国而言，私人部门参与城市公共设施的供给是市场经济不断发展的必然。通过公私合伙，可以在很大程度上弥补双方的不足, 使城市获得长远的发展。PPP模式在国外的发展经验为我国城市公共设施的供应提供了清晰的思路，对于公共部门与私人部门合作，供应准公共产品具有重要的借鉴意义。

四、PPP模式在我国公共设施建设中应用的改进建议

结合目前PPP模式在我国应用中存在的问题和国外的先进经验，建议PPP模式的应用从以下几个方面进行改进：

1、建立健全法律体系

健全的法律制度环境是PPP 模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。PPP 模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容复杂、文件繁多。作为项目运作的监督者和指导者，政府应从保护和促进公共利益的立场出发，有必要建立一套执行PPP 项目的规范化、标准化交易流程，对项目的具体运作提供技术指导和相关政策支持，确保项目运作全过程的公开与公正。政府部门与企业部门在项目中需要对承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。

2、转变政府角色定位，合理界定公私作业边界

2010年5月，国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(即“新36条”)，鼓励民间资本进入公路、水运、港口码头、民用机场、城际轨道交通等基础设施建设。“新36条”对民间资本进入绝大部分行业投资不再限制，但真正操作起来仍然困难重重。在公共服务领域，民间资本多受歧视，常常遭遇不切合实际的技术条件、人员资格、注册资金等进入这些领域的实际门槛。在为数不多的PPP 模式实践中，机会大都给予了外国投资者，严重制约了国内民间资本参与PPP项目的意愿和可能性。

政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督指导以及合作者的角色。

3、形成有效的监管体系

政府监管是行之有效的监管体系中最主要的组成部分，发挥着极为重要的作用。当然，通常基础设施的投资需要较长时间才能收回，所以政府必须建立一个适合项目长期发展的程序，并制订相应的监管规则。值得注意的是，在运用PPP模式进行城市公共设施建设的过程中, 所有利益相关方必须纳入监管的范围内。因此,应该确立一套良好的审计、监督体系和方法，对建设项目实施过程中灰色地带加以监控，确保PPP模式能够健康有效地应用实施。

4、完善投资市场

采用PPP模式需要长时间评估，进行复杂的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐。因此，政府推进PPP模式非常需要专业机构的支持。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术和相关政策支持，另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业的服务。

5、建立有效的风险分担机制

风险转移和风险分担是PPP 模式的核心环节。在项目所处的不同阶段会遇到不同的风险，原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。

6、放宽政府扶持政策

PPP模式的推广并不意味着政府完全退出基础设施领域, 不是简单的“国退民进”。在公共基础设施建设中, 不仅要欢迎国际大型的私营部门和财团参与, 也要鼓励国内有实力的私营部门参与进来。政府应出台优惠的特许权政策, 比如：允许投资者进行广告宣传、允许开发商业及房地产, 使其觉得有利可图, 这样才能真正吸引社会资本。

另外，政府部门作为PPP模式的一方，其管理方式和运行机制要适应这种变化。对建设项目，应着重采用合同管理这种与市场经济要求相适应、符合国际通行做法的经济手段。通过合同管理来控制工程质量、进度和投资规模，实现投资效益和社会效益最优。当经济活动各方出现问题或纠纷时，主要依靠经济或法律手段，而不是行政干预来解决。增强服务意识，建立各相关部门之间并联式的项目管理模式,提前做好项目选址、投融资方案编写、设计规划、土地供应等方面的工作, 对项目发挥导向作用,使改革的成果落到实处。

五、PPP的发展前景

1、政策上的支持

从去年年底到今年以来，PPP政策密集出台，中央和地方支持政策不断加码。2015年5月22日，国务院办公厅发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(简称42号文)，提出：鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域，采用PPP模式，吸引社会资本参与，并将推广PPP与大众创业、万众创新列为“双引擎”。同年6月1日起正式施行六个部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，特许经营/PPP拥有了目前最高规格的规则。

由此看来，国家正在加大和完善政策，推动PPP的发展。随着此次“十三五”规划建议的提出，PPP的推广空间有望进一步拓宽，民间资本、民营企业有望依法进入更多领域。PPP的未来和前景非常可观。

2、项目方向

从项目行业来看，入选财政部第二批示范的市政项目有59个，排在第一位，其次是水务和交通项目，排在最后一位的是体育项目，仅有1个项目入选。市政项目之所以排在第一位，是因为市政包括地下综合管廊、供热、供电、燃气、园林绿化、垃圾处理、旧城改造、产业园等众多领域。

值得注意的是，较首批示范项目，第二批示范项目的行业范围也有较大突破。除市政、交通和水务之外，其余行业基本为新增，包括医疗、教育、文化、养老、信息化平台建设等科技类项目及旅游开发项目等。市政类项目中，新增了旧城改造、产业园类项目。其中，新增的医疗等项目较水务、交通及供热等传统项目，更加强调用户的体验，更加注重用户满意度等主观因素的考量，绩效评价更具挑战。而新增的旧城改造等项目是颇具代表性的城镇化项目，具有投资规模大、项目内容多、系统性强等特点，在实施方案中需要对项目实施的时序、回报机制、合同体系作出针对性的设计，因此对实施主体的专业能力要求更高。

所有行业中，交通类以总投资3888.92亿元遥遥领先，其次是市政类的1027.02亿元和水务类的906.99亿元，其余7个行业的总投资总额仅为765.71亿元，体育类更是以29.25亿的总投资垫底。其他所有行业总投资之和都不及交通一个行业，其主要原因有两个：一是交通单个项目投资额巨大，特别是轨道交通；二是交通入选财政部第二批示范的项目数量仅次于市政和水务，有37个之多。

总之，财政部第二批示范项目相较第一批，无论是项目数量、总投资规模、还是覆盖区域，均有大幅增长，覆盖的行业领域也更加广泛，拓展至文化、教育、科技、养老、旅游等领域。与此同时，财政部第二批与第一批示范项目也有一脉相承之处，那就是市政、水务和交通依然是PPP模式推广的重点领域。

由此来看，大的方向并没有变，其他的新增项目，例如：养老、医疗等项目的出现也表明PPP的发展前景广阔，以后将会涉及到更多的方面。

    六、总结

充分利用好PPP能够促进城市的快速发展和GDP的稳定增长，并推进城市旅游产业等各项基础设施的建设。对于金融机构，特别是小型银行业，抓住PPP机遇，就能快速成长为大型银行；作为投资商，把握好PPP模式，就能以最快的速度让公司变强变专，变成大型专业公司。