有一种税叫“罪恶税”

“罪恶税”由英文术语“SinTax”直译而来，指政府对某类特定商品在增值税的基础上额外征收的那部分税。...

与犯罪无关的“罪恶税”

“罪恶税”乍一听有点惊悚。它由英文术语“Sin Tax”直译而来，指政府对某类特定商品在增值税的基础上额外征收的那部分税。这些“特定商品，通常是被认为对社会和个人生活都毫无益处甚至会产生损害的物品——烟、酒、或毒品都属于这类物品。而政府征税的目的，是为了通过“税价联动”的市场机制提升该物品零售价格，让更多的人买不起，从而从整体上降低消费需求。所以，“罪恶税”与现代社会所称的“犯罪行为”无关，本质上是一种为了不鼓励消费而征收的消费税。

英国牛津大学著名流行病学者Richard Peto有个关于烟草税的顺口溜：“三倍、双倍、减半”。意思是如果（通过提税）将烟价提高三倍，会使政府财政收入翻番，吸烟率降低一半——生动阐释了提高烟草税在减少烟草使用、挽救生命方面的“奇效”。也正因为此，针对烟草制品征收高额“罪恶税”是世界卫生组织《烟草控制框架公约》（FCTC）的核心政策之一。

在过去的几十年间，许多西方发达国家政府通过反复提税，有效降低了本国的吸烟率。然而对于发展中国家来说——尤其是那些财政收入严重依赖烟草业、国民烟草使用泛滥、政策制定透明度有限的国家，给烟草制品增加“罪恶税”往往就没那么容易了。因此从这个角度来看，菲律宾于2012年通过、2013年开始实施罪恶税法案（10351号共和国法案），绝对可以算得上是控烟领域的里程碑事件。

财政压力下的转机

菲律宾是一个烟草生产和消费大国。整个国家的经济结构和就业率在很大程度上倚重卷烟制造业、烟草农业及相关产业。世界卫生组织2009年《成人烟草调查》显示，15岁以上的菲律宾成人吸烟率高达28%，高居亚洲榜首；烟民数量多达1730万人（东南亚最高），特别是儿童贫困人口中的烟民不断增加。有报道称，在菲律宾贫困家庭的生活开销，除了大米之外，卷烟竟然占第二位。

吸烟也因此成为造成菲律宾疾病负担的三大主因之一。据保守估算，吸烟每年夺去三万五千多名菲律宾人的生命。而往往越是低收入人群，烟民比例越高。穷人占有医疗的资源十分有限，一旦患疾难以得到充分救助。

转机在2010年出现。当年阿基诺三世正式任职菲律宾第15任总统，面对着国内高涨的财政赤字、和并不轻松的税赋负担，以及名声在外的政治腐败现象，阿基诺决心改变菲律宾积贫积弱的国际形象，做出在不增加新税种的同时扭转财政亏空的承诺。他同时还任命菲律宾卫生部部长恩里克·奥纳设计全额补助的医疗保险制度，尤其优先照顾妇女儿童及弱势群体。于是，提高烟酒制品消费税以“补贴国用”被提上日程。

在多方因素的推动下，2012年12月20日，菲律宾总统阿基诺三世签署通过了《罪恶税法案》，该法于2013年1月1日开始生效，在针对烟草制品的规定部分承诺：

1. 逐步大幅提高烟草税，最迟在2017年前，将烟草制品消费税率逐步增至单包零售价的63%（世界卫生组织和世界银行建议的烟税水平是60%）；

2. 逐步去除僵化的价格分级制，到2017年实现简单统一的单一税率，使得税价联动的效果更为明显，更有效地降低消费；

3. 在2017年正式实现烟草税“通货膨胀指数化”，也就是按通货膨胀率来调整纳税的起征点和税率等级，以便剔除通货膨胀带来的增减影响；

4. 为受影响的烟农设立安全保障系统。

此次税法改革的最大亮点在于将征收上来的税款用途透明化。法案第8条规定，税额的85%将专门投入医疗卫生领域（其中80%的罪恶税增量收入将用来资助国家在健康保险、提高公民健康素质方面的几大社会项目，20%用于加强医疗体系的建设），剩下的15%税额用于补贴烟农，提供转产转型所需的技术培训。

从整个方案可以看出，新的税法并非提高消费税额充实国库那么简单。民众的健康是整个改革法案的重中之重，增加的收入基本全部用于加强医疗建设，提升国民健康水平。尤其在照顾弱势群体的问题上，新的“罪恶法”还起到了“保护网”的作用。这种优先考虑公共事业、增加百姓福祉的做法，使得新法案超越了普通的税法改革的意义，更像是践行一项社会革新措施。阿基诺本人也将这部法案称为政府与“菲律宾人民的社会契约”（Social Contract with the Filipino People）。

诞生：艰难的博弈

菲律宾有着“历史悠久”的行业游说传统：烟草巨头们通过强大的游说集团来影响决策层，从而阻挠不利于集团利益的政策出台落地。早在1997年，菲政府就曾要求议会通过一项提高烟草税的议案，但由于受到烟叶种植区国会议员以及那些代表有实力烟草生产商的国会议员的强烈反对，直到2004年才得以通过。

罪恶税法案也毫无意外地收到了严重阻挠。菲律宾有一个由烟叶种植区的立法者和国会议员组成名为“Northern Alliance”（北部联盟）的决策机构，一向倾向于保守的控烟政策。该机构在罪恶税法成形期间不断向国会施压游说，建议缓行执行原计划中单一税率的做法。尽管阿基诺政府已尽力排除烟草业游说干扰，但最终出台的法案不得不在这个问题上做了一点妥协——将单一税率的设计延迟到2017年执行。

除了游说，烟草业还进行公开施压。比如在国会起草“罪恶税”法案时，英美烟草公司（BAT）曾在媒体上暗示，该方案的通过可能会影响公司继续在菲律宾投资2亿美元的计划。在菲律宾总统阿基诺签署相关法案时，菲律宾的烟草商也在大小报纸刊登整版广告表示抗议。除此之外，烟草业还组织了当地烟农和工厂主、工人进行抗议活动，制造争议，试图拖延法案通过的时间。

如果不联合，很容易被烟草业“俘获”

菲律宾能在这种强大阻力下推出罪恶税改革法案，其中一个关键因素就是有：清晰、坚定的政治意愿和强大的领导力，同时，在排除了烟草业干预的前提下，政府内部形成了由财政部领头、多部门合作的决策矩阵。

阿基诺三世上任后要求内阁成员和部长们在罪恶税改革议题上全力配合卫生部部长奥纳。于是，一部税法议案有史以来第一次得到卫生部、财政部、农业部以及预算和管理部的协同支持。尤其是卫生部与财政部之间紧密合作——由卫生部设计优化政策框架，由财政部具体领头协调，定期开会商议，进行大量部门间协商和沟通，确保了一部税法在制定和出台过程中始终没有脱离公共健康以及救济贫困人群的最初目标。

财政部副部长小耶利米亚·保罗在强调这种多部门合作的重要性时说：“如果你（指政府部门）不联合起来，就很容易被烟草业‘俘获’。”由于菲律宾政府和烟草业之间存在着长期而深刻的利益纠缠，在税法改革初始，阿基诺政府做出很大努力减少烟草业的干预。比如前文提到的“北部联盟”成员本来长期主导菲律宾上议院和参议院；2012年初该联盟主席换成了与烟草业没有利益纠葛的人选，以减弱了烟草业对决策层的游说能力。

同时，各种菲律宾控烟民间组织、专业协会在呼吁、倡导、传播推广法案方面也发挥了巨大的作用。2010年形成的菲律宾控烟联盟集合了控烟界、财经界、医学和药学界等领域的民间机构和专家；这个联盟一方面协助医学界专业人士及烟草使用受害者（病人）发声支持税法改革，另一方面也跟政府部门积极协作，提供专业知识和相关支持。

从“双赢”到“三赢”

新法案执行得力，带来了远超预期的效果。按照政府原先的估算，在新法实施第一年政府可以增加至少4亿美元的收入；然而事实是法案通过后仅一年，菲律宾政府就获得了约9.8亿美元的新烟草税收入。截至2016年3月，政府征收的罪恶税收入从去年同期的134.4亿元上升至184.6亿美元，比政府的目标99.3亿元高出9.35%。同时，罪恶税占菲律宾GDP比重也从2012年的0.5%升至2015年的1.1%，扭转了1997年以来就一直下降的趋势。

高额的税负导致烟草零售价随之高涨，卷烟单包价格从2012年的21.2比索升至2013年的31.26比索，有效的降低了消费需求，并导致菲律宾总体吸烟率开始下降。菲律宾国家营养和健康调查数据显示，20岁以上的成年人吸烟率从2008年的31%降至2013年的25.4%，其中下降最快的是贫穷人口，另外18岁到24岁的青年吸烟率也从35%大幅下降至18%。

政府使用这些税收支持全民健康覆盖保险。到2014年，菲律宾政府已经可以用这项收入为最贫困的40%人口（1400万个家庭、约4500万人）提供全额补贴的医疗保险。经济学家和公共卫生专家眼中可以获得“双赢”局面的烟草税政策，在菲律宾的例子中变成了“三赢”：除了公共卫生目标（降低烟草消费）和财政收入之外，还兼顾了社会公平和福祉，进一步加强了菲律宾医疗体系的建设。

作者王春晖系“无烟草青少年运动”项目协调员、媒体高级顾问。

参考资料：

Philippines Department of Health: Sin tax law incremental revenue for health: annual Report CY 2015

WHO: “Sin Tax” expands health coverage in the Philippines

Action for Economic Reforms & American Cancer Society: The political economy of tobacco control in the Philippines: trade, foreign direct investment and taxation.

（本文图片均来源于网络）

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