【敏悟】荷兰竞争机构的整合式设计

近年来，欧洲各国已经出现一种新的竞争机构设计模式。本文以荷兰为例，对其竞争机构的整合式设计进行介绍，并从竞争监督的视角分析其优点和不足。...





编者按

本期小编：彭耀进

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竞争机构是依据竞争法对企业进行竞争监督的行政主体，其职能、组织结构，和执法策略等方面的设计直接决定着竞争法目标的实现程度。近几年来，竞争机构的设计出现了一种新的模式，即通过竞争机构与其他经济行政机构的相互整合（Integration），形成一个兼具竞争监督、消费者保护，和/或行业监管职能的多功能行政机构。这一模式已经被欧洲一些国家，如爱尔兰、波兰、丹麦、芬兰、荷兰、西班牙，和英国所采纳。 本文以荷兰为例，对荷兰竞争机构的整合式设计进行介绍，并从竞争监督的视角分析其优点和不足。

1背景

2013年4月1日，根据《设立荷兰消费者和市场管理局法案》（the Establishment Act on the Netherlands Authority for Consumers and Markets），原荷兰竞争管理局 （the Netherlands Competition Authority），邮政电信独立管理局（the Independent Post and Telecommunications Authority），和消费者管理局（the Consumers Authority）整合为荷兰消费者和市场管理局（the Netherlands Authority for Consumers and Markets，以下简称为“消费者和市场管理局”）。[ii]在这三家参与整合的机构中，存在时间最长的是成立于1997年的邮政电信独立管理局，其主要职能是对电信和邮政服务市场进行市场监管和竞争监督，并保护这两个市场中消费者的权利；其次是成立于1998年的荷兰竞争管理局，其主要职能是维护一般性市场中的竞争环境，同时也对天然气、电力、铁路，公共交通运输行业和史基浦机场进行竞争监督和市场监管；消费者管理局成立于2007年，其隶属于荷兰经济事务部，重点调查和处理可能损害消费者权利的不公平商业交易行为。[iii] 经过整合成立的消费者和市场管理局集中了以上三家机构的职能，是直接受荷兰中央政府管辖的独立行政机构。[iv]

2消费者和市场管理局的设计：集中、协调、合作

作为此次整合式设计的一个关键环节，消费者和市场管理局的设计贯彻了“集中、协调、合作”的理念，具体体现在其职能、组织结构，和执法策略的设计中。

（一）职能的设计

消费者和市场管理局旨在确保“市场运行良好，市场进程有序和透明，而且消费者能得到充分保护”。[v] 为实现这个目标，该机构统一行使竞争监督、消费者保护，和行业监管这三类职能，实现、维护有效竞争和公平交易的市场环境，并预防、制止妨碍竞争和公平交易的行为。

就竞争监督而言，消费者和市场管理局有权：1. 对涉嫌签订反竞争协议或滥用市场支配地位的企业采取现场检查、警告、令其作出约束性承诺、施加阶段性处罚，和罚款等措施；2. 对达到申报标准的企业并购进行审查，并根据审查的结果作出批准或否决某项并购的决定。[vi] 就消费者保护而言，该机构有权：1. 要求供应商如实公开地告知消费者其所提供的产品或者服务的信息；2. 通过教育和信息交流的方式，引导消费者积极地了解自身的权利；3. 根据消费者的举报，对损害消费者权利的商业组织或个人采取现场检查、警告，和罚款等措施。[vii] 就行业监管而言，该机构将“特别关注能源、电信、交通，和邮政服务行业”。[viii]

2014年8月1日，荷兰《精简法案》（the Streamlining Act）正式生效，为消费者和市场管理局协调以上三类职能的实施提供了法律依据。首先，它促进了各项职能实施程序的一体化。例如，依据《荷兰竞争法》（the Dutch Competition Law）第55条，在竞争监督程序中，执法人员有权在未经住户许可的情形下进入其住宅进行搜查。《精简法案》对这一权力进行了延伸，使其同样也适用于该机构执法人员实施消费者保护和行业监管职能的程序。其次，它简化了该机构实施竞争监督和消费者保护的程序，以缩小或者消除各项职能实施程序之间的差异。例如，依据《荷兰竞争法》第92条，竞争机构在应对有关行政处罚的行政上诉程序时，需要另行设立一个顾问委员会。在《精简法案》生效之后，消费者和市场管理局在实施竞争监督职能时可不再履行这一项程序性义务，而仅须遵守《荷兰一般行政法》（the General Administrative Law Act of the Netherlands）中关于行政上诉程序的规定。另一个类似的例子是，《精简法案》废除了该机构必须依据荷兰民法规则实施部分消费者保护职能的特殊规定，从而将其对消费者保护职能的实施完全纳入行政执法的范畴之中。[ix]

（二）组织结构的设计

消费者和市场管理局由委员会、政策与联络部、首席经济学家办公室，和业务部门组成。委员会是最高决策部门，包括三名委员，并由其中一名担任委员会主席。政策与联络部负责人事、组织、财政，和设施方面的事务，以保证整个机构的良好运行。首席经济学家办公室负责提供与案件和发展策略相关的经济学理论支持和建议。[x]

该机构的业务部门包括竞争部，消费者部，能源部，电信、交通和邮政服务部、法律部，和公司事务部。其中，竞争部和消费者部分别集中了原荷兰竞争管理局、邮政电信独立管理局，和消费者管理局的竞争监督和消费者保护职能；能源部与电信、交通和邮政服务部则分别集中了原荷兰竞争管理局和邮政电信独立管理局的行业监管职能。[xi] 这种依职能和行业类别设立业务部门的组织形式，不仅方便将原来分散在三家机构中的职能进行归类集中，而且还可避免因为不同部门的职能重叠而可能造成的低效行政和行政资源浪费等问题。

虽然消费者和市场管理局的各个部门之间分工明确，但是其内部的人事和信息仍具有很强的流动性。例如，其雇员首先被认为是整个消费者和市场管理局的雇员，而并非专属于某一个具体部门。因此，每一名雇员都有可能被安排执行该机构的任何任务。再如，消费者和市场管理局在其内部建立了一个调查员网络 （Network of detection employees），通过这个网络，该机构对由调查员通过不同途径搜集到的市场信息进行汇总并作出统一分析。[xii]

（三）执法策略的设计

消费者和市场管理局的执法策略在很大程度上受到了“问题解决”（Problem-solving）理论的影响。该理论的倡导者之一，哈佛大学的斯帕罗（Sparrow）教授认为公共管理机构或者行政机构应当关注其行为的效果，通过（内部或外部）多方的合作发现并解决实际问题。[xiii] 鉴于“问题解决”理论特别是斯帕罗教授的观点，该机构的策略设计者们强调在不同部门和领域之间进行团队合作的重要性，并鼓励合作团队从不同的角度来识别并解决在市场竞争或商业交易中所出现的问题。[xiv] 这也是该机构在其内部的人事和信息方面保持高度流动性的根本原因。

此外，消费者和市场管理局的执法以消费者为中心。具体来说，该机构在实施竞争监督、消费者保护，和行业监管职能时都必须考虑到对消费者福利的影响，并争取实现消费者福利的最大化：通过竞争监督和行业监管，该机构将保证市场为消费者提供更多、更好的选择机会，以及更低的价格；通过消费者保护，该机构将保证消费者充分了解其权利并正确地在市场交易中选择最合适的产品或服务。[xv] 这种以消费者为中心的执法策略着眼于该机构职能之间的一个共同点，即保护和提高消费者福利，并通过这个共同点将各项职能的实施和职能实施部门联系起来。

3优点和不足：从竞争监督的视角分析

作为一种新的竞争机构设计模式，荷兰竞争机构整合式设计的优点主要表现在以下两个方面：（一）竞争监督更为集中和高效。前面已经提到，在此次整合之后，原来由两家机构共同行使的竞争监督职能由消费者和市场管理局统一行使，避免了因为职能重叠而可能造成的低效行政和行政资源浪费等问题。（二）消费者保护和行业监管对竞争监督可产生协同作用。消费者和市场管理局拥有多重职能，这就意味着该机构在实施竞争监督职能的同时，还可以通过实施消费者保护和行业监管职能来协助维护竞争性的市场环境。例如，该机构对能源、电信、交通，和邮政服务行业的监管可能同时也事先预防了这些行业中的限制或排除竞争行为；而有效的消费者保护则可能鼓励消费者主动、准确地选择最具有竞争优势的供应商，从而间接地促进了市场竞争。[xvi]

然而，整合式设计模式也存在着不足。其中比较明显的一点是，经过整合成立的多功能行政机构可能不如传统意义上的竞争机构那样能够专注于竞争监督职能的实施。以消费者和市场管理局为例，首先，由于其同时实施多项职能的特点，该机构往往需要在专门实施一项职能（如竞争监督）和寻求各个职能间协同作用之间进行平衡，而根据此次整合式设计的理念，后者往往会得到更多的青睐；其次，该机构以“问题解决”为导向的执法策略也决定了其职能的实施与解决实际问题紧密相关，换句话说，如果仅仅依靠行业监管或消费者保护就能很好地解决一宗竞争案件中的市场失灵问题，那么竞争监督职能在该案件中的作用就可能会大打折扣。[xvii] 但如果仅就竞争机构设计的效果而言，竞争监督职能的弱化并非是一件坏事，毕竟竞争法目标的实现，即促进和维护市场竞争并最终提高消费者福利才是最重要的。

4启示

对于何为最优的竞争机构设计这个问题，目前仍然没有一个可以普遍适用的答案。墨尔本大学的费尔斯（Fels）教授认为，竞争机构乃至行政机构设计的优劣与一个特定国家的历史、规模，和客观环境密切相关。[xviii] 的确，荷兰竞争机构的整合式设计是基于该国行政机构体系、行业监管历史、市场竞争环境、消费者保护传统，和“实用主义”观念的一次创新，不过，这次创新或许能为其他国家和地区竞争机构的设计带来一些有益的启示，例如，出台《精简法案》对经过整合成立的多功能机构的职能实施程序进行协调，在组织结构的安排上既讲究明确分工又鼓励密切合作，以及通过务实和统一的执法策略促进各个部门职能实施的协调和合作。

注释：

The Organisation for Economic Co-operation and Development (“OECD”), Annex to the Summary Record of the 122nd Meeting of the Competition Committee Held on 17-18 December 2014 — Summary Record of the Roundtable on Changes in Institutional Design, DAF/COMP/M(2014)3/ANN4/FINAL.

[ii] Section 2 & 42 & 43 of Establishment Act of the Authority for Consumers and Markets (English version), Act of February 28, 2013.

[iii] Annetje T. Ottow, Erosion or innovation? The institutional design of competition agencies—A Dutch case study, Journal of Antitrust Enforcement, Vol. 2, No. 1, 32 (2014).

[iv] The Netherlands Authority for Consumers and Markets (“ACM”), “the Netherlands Authority for Consumers and Markets”

accessed 29 September 2015.

[v] 引注2, Section 2 (5).

[vi] ACM, “Our power”

accessed 29 September 2015.

[vii] 参见ACM, “Our mission”

accessed 29 September 2015 以及“Consumer education: ConsuWijzer”

accessed 29 September 2015.

[viii] ACM, “What ACM does”

accessed 29 September 2015.

[ix] ACM, “Rules of the Netherlands Authority for Consumers and Markets have been harmonized”

accessed 1 October 2015

[x] ACM, “Our organization”

accessed 1 October 2015.

[xi] 同上。

[xii] ACM, “Strategy Document”

accessed 1 October 2015.

[xiii] 参见Malcolm K. Sparrow, The Regulatory Craft (Brookings Institution Press 2000). 转引自引注3，第39页。

[xiv] 引注12，第10页。

[xv] 参见同上，第4至6页。

[xvi] 引注1，第10页。

[xvii] 同上。

[xviii] 同上，第4页。

文章信息

作者：唐涛

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