规划土地利用

[林坚/文] 土地利用总体规划制度的形成与发展（下）

本文通过对我国土地利用总体规划进行全面而系统的综述研究，剖析土地利用总体规划的理论、方法及发展趋势，旨在充分发挥土地利用总体规划在宏观调控中的作用，为我国土地利用总体规划制度的建设与发展提供指导。...

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本文通过对我国土地利用总体规划进行全面而系统的综述研究，剖析土地利用总体规划的理论、方法及发展趋势，旨在充分发挥土地利用总体规划在宏观调控中的作用，为我国土地利用总体规划制度的建设与发展提供指导。

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2006—2020

第三轮土地利用总体规划的创新与问题

形成历程：面对市场经济、全球化、人地矛盾尖锐化等新形势，在中央发展战略和地方发展需求的双重影响下，以指标调控为核心的前两轮土地利用规划，由于缺乏充分的空间管制手段，逐渐在规划实施中暴露出“管得住数量、管不住空间”的问题。2001年,《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》将严格执行基本农田保护制度,保持全国耕地总量动态平衡等作为十五计划指标。国土资源部在总结上一轮土地利用总体规划编制和实施经验的基础上，分别于2002年、2003年开展了县级和市级土地利用总体规划试点工作，第三轮土地利用规划工作正式启动。2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号文)中强调严格管理土地利用方向、规模、重大布局等原则性规划修改。同年,国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》中要求对第二轮土地利用总体规划的实施情况进行系统评价。随后，各地展开了资料搜集调研、规划实施评价、重大问题研究及政策建议论证等前期工作。2005年,《国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见》(国办发(2005)32号文)中部署开展了围绕清查耕地、建设用地、违法用地、规划和计划执行情况的“四查清、四对照”工作，旨在探索推进节约集约用地，严格保护耕地的途径、机制和保障措施。2008年，国务院批准并颁布的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》涉及耕地和基本农田保护、建设用地节约集约利用和结构布局优化、生态建设、土地利用空间管制、规划实施保障等问题，明确提出“建设用地空间管制”的理念，在此基础上，土地利用规划由“用途管制”进一步延伸到建设空间与非建设空间的“空间管制”，从而形成了建设用地“三界(规模边界、扩展边界、禁止建设边界)四区（允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区)”的管控体系。
第三轮规划强调以耕地保护、土地用途空间管制为核心，同时兼顾经济可持续性、生态合理性和社会可承受性。该轮规划在严格保护耕地数量的基本前提下，通过指标调控、用途控制与空间管制手段，强调规划刚性与弹性并重，禁止与引导相结合，旨在加强各业用地布局整合、结构优化，土地节约集约利用理念贯穿规划编制和实施过程中，土地利用规划职能向用途控制、空间管制、开发时序、环境容量等转变，规划体系也向经济社会发展与空间规划相结合的方向转变。

主要创新：前两轮土地利用规划工作主要集中在对耕地实行特殊保护和数量指标调控，严格限制农用地转为建设用地，并明确各类用地管制规则及改变土地用途的法律责任。在总结前两轮规划经验和教训的基础上，第三轮土地利用规划从传统的“基于耕地特殊保护的用途管制”演进为“基于三界四区的建设用地空间管制”，在强调基本农田保护的同时，重视对建设用地的空间管制。第三轮规划通过“三界”的划定加强对建设用地边界的控制，通过明确“四区”的范围落实空间管制区域，并采取土地利用年度计划、农转用制度、项目预审、督察执法等手段保障规划实施。以“五级规划、计划调控、三线两界保资源”为特点的土地利用总体规划框架得以搭建，重点强调耕地、基本农田、建设用地规模“三线”规模控制和基本农田边界、城乡建设用地边界“两界”空间控制，并通过地理信息系统等空间信息技术进行广泛而深入的辅助。第三轮规划的一系列措施对于缓解“粮食危机、生态危机”两个硬约束条件，配合工业化、城镇化、农业现代化“三化”战略的推进，实现社会经济的可持续协调发展具有重要意义。

三轮对比

第一轮土地利用规划按照行政区建制，纵向初步形成涵盖全国、省、地(市)、县、乡镇的五级规划体系，重点关注耕地保护，突出土地适宜性评价与利用，采取八大类的用地分类体系，运用自上而下的指标调控管理手段，逐级分解落实规划指标，以应对当时耕地保护、指标调控的规划管理诉求。

第二轮土地利用规划以分配指令性控制指标为特征，围绕耕地总量动态平衡、建设用地总量调控的核心要求，采取土地用途管制的调控手段，规划由单一目标的数量控制转向有限目标的指标控制，强调刚性控制，对于遏制建设用地无序扩张、保护耕地、保护生态环境起到了积极的作用。

与第一、二轮规划相比，第三轮土地利用总体规划目标趋向多元化，强调以耕地保护为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约集约用地为核心，以强化空间管制为突破口，着力解决“吃饭、建设和生态环境保护”的关系。该轮规划从土地指标管制迈向了建设用地空间用途管制，强调“耕地保护、指标控制与空间管制”并重，重视规划的分区引导与弹性调控，体现出多元化目标、多种利益相互博弈的公共政策属性。

面临

的主要问题：随着我国工业化、城镇化进程的加快，第三轮土地利用总体规划已实施至中期，其不足之处也日益显现，主要表现在四个方面：一是横向不协调，土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和生态功能区划四类空间规划，由于法律支撑、制度基础、不同部门主管等因素，彼此间规划目标差异大，分类标准不统一，不利于统一管理和规划的有效实施；二是纵向不衔接，由于规划编制时间较长，省市级规划与县乡级规划的基期图件及基数不一致，导致县乡用地规模与省市规划下达的规划目标不衔接；三是机制不健全，土地利用总体规划作为一项公共政策制度，对于精细化管理方式和土地产权问题关注不足，对于乡村用地发展问题研究有待加强；四是地位不权威，规划调整与修改较为频繁，“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的现象仍然存在，并缺乏有效的约束规定，土地利用规划的整体管控作用尚未充分体现。