监、理分开！改革出路！

监、理分开，是监理制度的根本变革，对整个建设管理体制的改革和我国工程质量的飞跃，都具有重要的、深远的甚至是里程碑式的意义。...

现行的或现实的监理制度赋于监理双重角色，承担二种基本职能，一是“监”即行政监督职能，一是“理”即项目管理职能，这两者交织在一起，就衍生出一系列难以自我解决的矛盾：

“助理”与“助手”之间的矛盾

一方面监理受聘于建设方，要全力为其服务，协助其管理项目，是建设方的“助理”。另一方面又是行政主管部门的“助手”，反过来要对自己服务的“上帝”进行监督。虽然没有明文规定监理是质监、安监部门的分支机构或下属单位，但事实上许多政策和文件或多或少，或明或暗地规定给监理许多本应当是行政监督部门的职能和任务，就拿最新出台的“五方责任书”来说，其中总监承诺书第6条就明文规定：总监“对施工过程参与工程建设各方责任主体违法违规和违反工程建设强制性标准行为及时制止，并报告住房城乡建设主管部门及其工程质量监督机构”。五方责任主体中，只有监理承担这项本该由行政主管部门承担的职责。监理方与建设方是聘用和被聘用的关系，监理合同中并没有要约定也决不会要求监理去监督自己的雇主；监理方与设计和勘探企业之间更没有任何合同关系，监理提出设计变更等还必需通过建设方，不好直接找设计单位。而现在“五方责任书”却要求监理去监督和制止建设单位和勘探设计单位的违规行为。

以上情况说明这只能解释为是行政主管部门把监理当成自己的助手和“下属机构”，作为“准执法”部门来看待，把监理工作当作他们工作的延伸。类似这样的规定和要求还不少，这让监理非常为难，管吧，得罪“衣食父母”，是违心，砸自己饭碗；不管吧，违反主管部门要求，是违规，砸自己牌子。要饭碗还是要牌子，这种矛盾让人十分纠结，有时只好阳奉阴违，欺上瞒下，但如出了事，却是罪加一等。这种矛盾是监理自身无法解决的,有时甚至是把监理逼上绝路。

从本质上看，监理不分就是政企不分。但与其他政企不分又有很大区别。比如烟草局与烟草公司、邮政局和邮政公司,原来的铁道部等政企一家，他能给企业带来利益、庇护和垄断。但监理不分只有损无益，增加了矛盾、责任和负担。

有偿服务与独立监理之间的矛盾

从“监”的角度来看，行政主管部门要求监理独立、公平，多向监督。从“理”角度来看，建设方只要求监理为其搞好单向服务，而不是双向或多向的所谓公平服务。这里矛盾又来了。

监理的服务是有偿性服务，本质上是一种雇佣关系或雇佣性，而雇佣性又会转化为监理对雇主的依附性，单向的依附性和多向的公平性和独立性在客观上又是矛盾的，理论上也说不通的，在实践中也是很难统一的。在工程施工中监理对建设方虽然不能说是百依百顺，但只要不是严重违法违规的原则问题，在建议不被采纳的情况下，绝大部分都是按建设方的要求办，或去打政策上的擦边球和走钢丝。在建设方与参建各方发生矛盾时，监理也很难按独立第三方的立场公平地处理和对待。否则你的监理费是很难顺利要到的。有偿服务使得监理的根扎在建设方，是不可能独立的。硬要让监理自己脱离雇主而独立、悬空，那就象 “拽着自己的头发想离开地球一样”荒唐可笑。

在我国改革实践中，这样的教训是不少的，90年代初国企改制时，一些中介评估机构拿着企业的评估费，把国有资产低估，造成大量国有资产流失；现在有些中介环评机构，为了争夺市场，违心地将不合格的环境污染项目评定为合格项目。特别是这个认证，那个认证等更是满天飞，只要给钱就给你认证。问题的症结就是“拿人钱财替人消灾”，很难做到“公正、独立、客观”，所以说在目前信用意识还较淡薄、信用约束体系还不完善的情况下，把担负公共职能的中介评估机构和监督机构市场化是否妥当，值得商榷，社会化不等于市场化。

质量控制与进度控制之间的矛盾

从管理学理论上讲，质量监督与进度管理等职能部门应分别设置，相互制约，而不是相互交叉，更不能相互融合。因为质量与进度控制二者在客观上是经常会发生矛盾的，如果让一个职能机构同时管二者，当发生矛盾必须牺牲一方时，将面临着艰难的决择，明智者会牺牲进度，确保质量。但我们不能寄希望于所有人都明智。管理不能立足于“人治”，而主要靠“法治”、靠体制机制。所以必须从根本上从管理体制上解决问题，也就是将二个职能部门分设才是治本之策。监理工作任务是“三控二管一协调”，从管理机构的设置上就是不合理的，这也是“监、理不分”的产物，削弱了监理对工程质量的监督作用。

安全监督与投资控制之间的矛盾

同样道理，安全监督与成本控制的机构也应分开设置。安全监督与成本控制之间的矛盾更大，资本的本性就是追逐利润，在安全投入上能省就省一点，而且人们都存在着侥幸思想，总认为不会发生事故，想蒙混过关。如果安全监督与成本控制的机构混为一体，就很难正确处理好二者的关系，坚持安全第一、预防为主的方针。所以也必须从管理体制上将二部门分开设置，才是解决问题的根本之道。

综上所述，要真正实现“监”的职能，必须做到“三个切断”：一是切断与建设单位在经济上的关联；二是切断质量控制与进度控制之间关联；三是切断安全监督与成本控制之间关联。只有做到三个切断，监理才能成为真正独立意义上的第三方，才能公平公正、独立自主地搞好监控、监管工作。而要做到上述“三个切断”，归结到一点就是要监、理分开，要么做助理，要么当助手，第三条道路是很难走得通的，监、理分开才是监理制度改革的根本出路，否则，头痛医头脚痛医脚不能彻底解决问题，无论如何折腾，监理行业都会继续在夹缝中生存，畸形中发展。组织方式

有二种方式：一种方式是原有的监理企业一分为二，一部分去搞项目管理，可起名为咨询管理公司或项目管理公司；另一部分去搞监督，改称监管公司等。另一种方式是以原有的监理企业为基础合并或重组，成立新的监管企业。

当然对新的意义上的监管企业和监管机构，要象管理政府质量监督部门、安全监督部门一样，实现严格的资质审核和人员进出管理，并定期考核，动态管理，不称职的企业和人员随时淘汰。具体条款可另行制定。

取费方式

搞项目咨询管理的，就叫项目咨询管理费，由建设单位和咨询管理企业商定合同，并按合同约定的费率和付款方式支付；对新型的监管企业，则将原监理费改为监管税，由税务部门根据项目大小按一定的税率在履行建设程序时收缴。然后由行政主管部门直接支付给监管企业，这样从付款渠道上切断了建设单位与监管机构的直接联系。

从上述取取费方式看，和原来的费用没有多大出入。只不过是监理费改为监管税；项目咨询管理费相当于原来建设方聘用的甲方代表和现场管理人员以及成立工程管理部的费用。所以总体费用没有增加多少。同时又可破解以前监理行业中“低费率、低素质、低质量”的恶性循环怪圈。

选聘方式

对咨询管理公司，由建设单位自行根据需要和咨询管理公司的信誉和业绩进行选用或招聘，完全实行市场化选择。

对新型的监管企业，由行政主管部门来确定。

一是授权委托式，就象行政主管部门授权委托各级建筑工程质量监督站和安全监督站一样，或由各地的质监安监部门进行二级授权委托，这部分公司可以相对固定，作为基本力量；

二是政府用购买服务的方式，通过竞争择优选择，确保具备条件的企业平等参与竞争。并加强监督检查和科学评估，建立优胜劣汰的动态调整机制。这部分作为补充力量，相对灵活性强些，随用随聘。

三是电脑派对方式。首先要严格建立监管企业库，然后从库中采用电脑派对或排队方式抽出监管企业。这种随机抽取方式从某种意义上讲更为公平，同时也可避免部门权力过于集中产生新的腐败现象。

应当指出选聘方式非常重要，以前有的地区曾经试点要求建设单位将监理费先交到当地主管部门，然后再由主管部门直接发到监理企业，但后来失败了。其原因就是没有解决选聘方式这个环节的问题。有的监理企业事先找到建设单位谈好交易，以“量体裁衣”设定特殊条件等手段达到中标目的，中标后，再将主管部门发的监理费返还一部分给建设单位。所以必须从选聘方式和付款方式二个方面入手，才能有效切断建设单位和监理企业之间的经济关联。

经营方式

咨询管理公司对建设方是采用技术服务方式，合作的平台是工地，合作的桥梁是市场，合作的依据是合同。一切按照市场原则和合同条款进行经营。而新型的监管机构，是受主管部门的委托或购买服务的方式对工程质量安全进监督，与建设方和参建各方是监督与被监督的关系，是独立的第三方关系，这样才能独立公正地行使监督职能。

管理方式

一种是政府对企业的一般性宏观管理：对于项目咨询管理企业，各主管部门按正常程序进行管理和指导，属于松散型指导型管理。对于新型的监管企业，无论是授权委托或购买服务式及随机抽取式，一律对当地质监安监部门负责和汇报工作，由其直接领导和管理。由指导型变为领导型；监督型变为主管型；松散型变为紧密型。

另一种是对施工现场机构的业务管理：对于项目咨询管理机构，主要是建设方依据商定条款对其进行合同履约管理；对于新型的现场监管机构而言，如果是政府授权委托式，则由委托方依据授权委托书条款，严格进行动态考核和评价，对违反原则规定的，坚决取消资格，清退出场。如果是采取购买服务和电脑派对式的，则根据国家相关文件要求和购买合同约定，加强绩效管理，严格绩效评价机制。建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务的质量和绩效等进行考核评价。“监”“理”分开这个主要矛盾解决后，以前许多扯皮问题将迎刃而解。

解决了监理定位问题

监理职能一分为二，这个问题自然就明确了。二种角色定位，泾渭分明，就不用再扯皮了。咨询管理机构的定位是受建设方聘用进行项目管理。至于项目管理的阶段定位，则根据建设方的要求和咨询管理公司商谈，可以是施工阶段，也可以是全过程服务。

新型的监管机构定位是受主管部门委托或购买服务的第三方，独立公正地对项目进行监督控制；定位一变就将带来许多变化。一是立场变了：原来是“脚踏二只船”，重心不稳，随时落水。现在只站在主管部门或第三方的立场上，不用瞻前顾后，立场坚定，坚决维护工程质量，确保国家财产和人民群众的生命安全；二是职能变了，原来是监理不分，又监又理又当参谋，现在是只行使监督职能，不再交叉管理，职责分明，定位精准；三是任务变了：原来是“三控二管一协调”，常常是顾头顾不了尾，现在不再身兼多职，一心一意搞监督；四是作用变了，原来是既为建设方做事，又为行政主管部门做事，往往首尾难顾，哪一边的事都做不好。现在是只为行政主管部门做事，办事效率和实际作用将大为提高，作用面也将扩大，“五方责任制”规定的对参建各方的监督作用才能真正落到实处；五是手段变了：原来对质量安全问题的主要手段是监理通知单、联系单，最多发个监理备忘录，效果有限。现在则可以下发监督整改单，停工单，严重的可以向质监安监部门汇报，对其行政罚款，记不良行为等，手段更强，效力更大，不用再担心建设单位的制约和干扰。

解决了监理责任问题

原来监理的定位不够清晰，导致责任也不明确，许多监理可承担可不承担的责任，都弄到监理头上，变成多干事反而多承担责任，成了建设单位和行政主管部门的挡剪牌和施工单位和“陪斩”，对此监理行业怨声载道。特别是建设单位作为项目法人却不承担任何法律责任，所谓“第一责任人”也是虚浮的，落不到实处，只是在前期建设程序上起点约束作用，但他们在中后期的具体施工过程中乱变更、乱指示，乱作为，干涉最多，为害最大，出了问题都监理的事。

监理分开后，责任更明确了：主管部门有自己的腿了，有责任就不好向其它人推了；建设单位原来花钱聘用了“准执法”的监理机构，出了问题当然好推卸责任，所以就随意任性，监理分开后聘用的咨询管理机构，是参谋机构，而建设方是决策机构是项目法人，无法推卸法定责任。如不聘用咨询管理机构，自己干，更要承担全部责任。这样一来工程建设中的最大“乱神”将被迫自约自律。当然如何追究和落实第一责任人的个人责任也是较大的难题，因为他既不须执业资格，又经常换人。一个工程常常换几个负责人，责任如何分担和界定，好几个第一责任人中又如何区分谁是第一，谁是第二，又如何落实终身责任制。现在采取的是简单化的办法，谁接最后一棒（那怕是最后一天），谁承担第一责任，谁被刻到责任碑上，这实际上是一种“刻舟求剑”或“接鼓传花”的撞大运式的管理方法。所以对建设方和“第一责任人”如何定责，应当高度重视和专题讨论。

解决了安全监理问题

施工的内部安全由施工者自己负责安全管理，管生产必须管安全，谁主管，谁负责，安全责任自行承担，是直接责任。新型的监理机构对施工现场进行外部的安全监督，只是负间接的监督责任。项目咨询管理代表建设方只是从合同管理的角度进行专业上的督促指导，负指导责任。它不再承担双重角色，所以就摆脱了一直饱受困扰的安全责任问题。参建各方各司其职、各负其责，物归原主，责归原位。

解决了监理价格问题。

首先，对监管企业来说，通过税收形式收取监管费，就不存在以前的政府指导价或下浮20%等问题；对于咨询管理公司而言，不再承担部分行政职能，凭自身的实力去争市场，谈价格，优胜劣汰，成为一种很自然的事情，也就没有理由怨天尤人，责怪政府没有管控好价格等。

解决了强制监理问题

监理分开后，强制和非强制的问题自然就也就分开了。是否聘用项目咨询管理机构，则是由建设方根据自身需求来决定，即使聘用也是市场行为，当然是非强制的了。而新型的监理机构受行政主管部门委托对项目进行监督，不用解释肯定是强制监督，强制监管，因为原来的质监、安监部门都是强制监督，不容置疑。因此一直激烈争论的强制监理问题就不成为问题了。

弥补了行政部门监督力量的不足

以上所述的强制监理问题对政府部门也是一个困扰，如不取消强制监理，则违背了“让市场起决定性作用”的改革方向。如取消强制监理，监理机构回归咨询管理的技术服务性质，不再当行政监督部门的“助手”，行政监督部门的力量将明显不足。

市场经济是法制经济，从法制经济的一般意义上讲，任何产品出了问题，业主可以通过法律途径追究建设单位的责任，并追诉到施工单位和监理单位。行政主管部门不须要干预那么细，那么直接。但考虑到建筑产品的特殊性和隐蔽工程较多的特征，而且我国市场、法制和信用三大体系还不健全和成熟，国民整体素质没达到相应水平，所以对建筑施工进行较多的行政干预和过程监督是必不可少的，至少目前如此。现在通过委托或购买监督服务等方式，减少了政府对市场经济的直接干预，也是政府间接调控的一种形式。随着经验的积累和运行机制的成熟以及各种外部环境的完善，行政监督与社会化监督的比重将逐步趋于合理。

原来的监理机构虽然一直扮演双重角色，但受雇主建设单位的制约，很难发挥独立有效的监督作用，特别是随着强制监理的取消，一些项目不聘用监理，这一块的外部监督将缺位；即使建设方聘用项目咨询管理机构，它的职能也将发生根本改变，回归咨询管理的技术服务性质，不再愿意承担政府的外部监督职能，因为我是纯粹靠市场竞争而不是靠“强制监理”得来的。这样一来“行政助手”的力量更加削弱。

而监理分开后，新型的监管机构将弥补行政监督力量的不足， 而且更加有理有据、独立公正。同时监管机构常驻现场，实行常态化、全方位、全过程的监管，将更细、更实、更全面。对参建各方特别是建设方的任性也是强有力的约束。真可谓制度一变，即可手握雄兵百万，何乐而不为呢？

文章刊载于《建设监理》2016年6月刊，有删减。

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