【通航】如何做好省域通用机场规划

在经历了过去5年“基础设施与通航发展，是先有鸡还是先有蛋”的讨论后，在“十二五”的末期，行业各方已充分认识到...



在经历了过去5年“基础设施与通航发展，是先有鸡还是先有蛋”的讨论后，在“十二五”的末期，行业各方已充分认识到通用机场建设的重要意义。通用机场审批权限下放地方、通用机场建设写入国家“十三五”规划、财政专项资金积极支持通用机场建设等利好政策密集出台，全国各省、市、自治区竞相规划通用机场，一时间通用机场的春天不期而至。

但令人担忧的是，伴随通用机场规划热，规划目标不切实际、规划不成体系、规划方法不科学等一系列问题也随之而来。本文仅就通用机场规划问题展开研究，试图探索一套科学适用的规划方法，并提出一些保障通用机场项目推进实施的措施建议。

现状与问题

按照管理体制职责分工，军方从空域管理的角度负责通用机场的场址审查，民航从安全运行的角度负责通用机场的选址与设计审查以及使用许可证的颁发。截至2015年年末，全国已获得民用机场使用许可的通用机场共计72个。由于通用飞行一般不使用民航航路、航线与终端区，日常飞行只涉及向空军申报计划和申请航线，因此存在一批只获取军方批复、未向民航局申请机场使用许可证的通用机场，数量在220个左右。加上200余个民用运输机场，理论上可为我国通用航空提供服务的机场大约有500个。但这些通用机场不仅从数量和分布上难以满足通航发展需要，从区位和设施上也无法支撑消费类、公益型等“十三五”重点通航业务的开展，因此亟须规划建设一批通用机场，形成广覆盖、能通达、可有效支撑行业发展的通用机场体系。

2015年以来，全国超过20个省、市、自治区陆续发布了通用机场布局规划，在“十三五”期间计划新建超过1000个通用机场。从目前发布的规划文件和相关单位编制的规划研究看，我国省域通用机场规划主要存在以下几方面的问题。

一是缺少供需结合的系统分析，部分省份存在为了建机场而建机场的情况，谁来投资、谁来建设、谁来运营、谁来使用等一概不清，缺少机场规划与产业规划之间的衔接。

二是规划选点方法单一，简单套用运输机场选点规划方法，或在此基础上增加少量指标，方法的适用性值得商榷。

三是缺少系统性考虑，省域规划仅考虑本省内的通用机场布局，缺少从地区乃至全国视角对省与省之间通用机场布局的考虑。此外，通用与运输机场之间整体的协调发展也有欠缺。

思路与方法

针对我国省域通用机场规划存在的问题寻找解决办法，一定要明确以下三个问题：一是省域范围内机场的需求量，即建多少；二是明确潜在机场的空间区位，即建在哪；三是确定机场的相应规模，即建多大。

目前，在运输机场规划中，回答“建多少、建在哪、建多大”三个问题的主要依据是航空运输的需求。在此方面，国内外均已形成成熟的方法：首先根据地区经济情况和人口分布来预测航空出行需求；然后按照覆盖尽可能多的人口和面积进行机场布点；最后根据每个机场预期承担的业务量决定其建设规模。

然而，如何进行通用机场的省域规划却是一个难题。一方面，发达国家的通用机场已形成网络布局并呈萎缩态势，其规划主要集中在分类管理和补贴资金分配方面，不涉及新增通用机场的布局规划问题，因此目前没有可供借鉴的方法和模型；另一方面，国内通用机场规划布局沿袭运输机场以运量为基础的布局方法，使用人口、国内生产总值（GDP）、区域面积等作为机场指标，将通用航空的各类作业服务作为附加指标，建立一个综合指标体系确定机场等级和建设次序。由于需求表现形式的不同，照搬运输机场的规划方法不适用于通用机场，但需求导向的布局思路是值得借鉴的。

按照上述原则与思路，现提出基于业务需求的两阶段通用机场规划法。

第一阶段是在产业分析或专门产业规划的基础上，确定区域通用航空主导业务，根据业务需求确定机场数量和潜在布局选点方案，从而形成备选的通用机场布局方案集。理论上讲，各类通航业务均有可能在某一省份开展。出于对基础设施与运行能力需求的分析需要，必须在诸多业务门类中选出适合规划省份通用航空发展的主导业务。所谓主导，一方面是指需求领域的主导性，即这些业务将服务于规划省份未来经济社会发展的主要需求，能够在较短时间内形成作业规模和示范效应；另一方面是指基础设施与作业能力领域的主导性，即这些业务发展所需要的基础设施与作业能力，能够满足规划省份其他非主导通用航空业务开展的需要。对主导性业务的辨识原则，主要包括以下两个方面：一是从地方的角度，寻找区域经济社会发展诉求与通用航空的结合点；二是考察各类业务的特点，选择时间敏感、替代工具少、支付能力较强的作业种类。

第二阶段是在第一阶段的基础上，结合已有机场情况，从公平合理、业务支撑、安全可行三个维度，对选址布局方案进行优化。关于优化原则，公平合理主要是强调尽可能提高航空服务的覆盖范围，有利于构建“枢纽—支线—通用”的三级机场网络体系，同时尽可能地尊重各地市的意愿；业务支撑主要是强调能够对省内通用航空的主导业务提供有效支撑，服务于业务的开展；安全可行主要是强调确保运行的安全性，同时注重供需相结合，即机场建设和企业运行能力建设相匹配，确保机场建好后有企业用。

保障措施与建议

通用机场建设是一个系统工程，需要同时协调军队、民航和省级相关部门，前后经历选址、设计、建设、验收和使用五大环节、50多个具体步骤。因此，在规划阶段就要做好组织、政策与措施设计，确保通用机场建设的顺利推进。具体保障措施包括以下几方面内容。

一是强化组织协调。由于通用机场建设工作涉及部门较多，建议省级政府和有通用机场建设任务的地市级政府分别设立通用机场建设领导小组，对外协调军民航相关部门，推进机场规划审批；对内协调省内各委、办、厅、局，协调土地、环评、市政配套等工作；对下作为归口单位统一受理项目业务方的申报。

二是建立分类机制。建立省、州（市）和县级政府、企业分工负责，共同建设与支持通用航空发展和通用机场建设的机制。省级政府主要负责全省主要骨干通用机场（一类通用机场）的布局建设，州（市）政府负责州（市）内重要通用机场（二类通用机场）的布局建设，县级政府或企业负责布局建设其他通用机场。各级各类通用机场统一纳入全省通用机场建设规划，各级财政分别支持辖区内相关通用机场的建设与通用航空运营，鼓励采用公共私营合作制（PPP）模式开展通用机场建设与运营。

三是加大资源保障。建立通用航空业投资基金，采用公募股权基金方式，引导大型企业、地方国有企业、民营企业投入基金。基金以市场化方式参与通用机场投资，既发挥政府资金引导投资的作用，同时也通过市场化的退出机制，确保各方投资收益。加强通用机场与地面交通的衔接配套，提高不同交通方式的转乘效率，降低配套建设成本。

四是出台补贴政策。通用机场作为公共基础设施，盈利性差是客观现实。为解决通用机场亏损问题，建议出台通用机场补贴，由财政出资，用于弥补通用机场的空侧非营利性设施的成本。补贴采取审核制，要求申领机场必须满足公益性开放的条件。补贴对象不限于通用机场，只要为通用机场提供服务的机场，均可根据保障量申领补贴。

（于一，中国民航管理干部学院通用航空系，副教授）

版权声明：原文刊载于《国际航空》2016年第6期。欢迎分享，请注明出处。

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