监理顶层设计与地方政策的冲突

各级政府赋予监理人的职能仅有向主管部门报告。监理可否发停工令、是否该向主管部门报告，还受着投资业主是否同意的约束。这其实就是施工监理走到今天路越走越窄，工作越做责任越大，危险性和受法规及行政处罚的几率越来越高...

文章刊载于《建设监理》2016年9月刊，作者刘茂才，原题为《浅议监理行业转型过程中的顶层设计与地方政策的矛盾冲突》。

1  行业期盼监理转型的顶层设计尽快出台

当前有一种时髦且用得很广泛的政治术语，即某某行业、某某领域、某某事务。一提到深化改革，就在如何深化的问题上提出要先进行“顶层设计”。不能不说这是一个寓意很高深、政治色彩很浓、诱惑力极强的很专业的词汇。人们大多在这样的高深政治术语的诱惑下，往往对某些即将深化改革的事项，因等待所谓的“顶层设计”而不得不暂时停止甚至是放弃。因为在“顶层设计”出台之前，似乎不能乱来，更不能违背即将到来的“顶层设计”，只能无奈地维持现状，有的甚至有所倒退。

关心并积极求索监理转型的监理业内人士似乎应该记得，在我们监理行业最初出现“顶层设计”的政治术语，是在两年多前深圳提出取消强制监理试点时，以深圳监理协会名义写给国务院的那封信上。

何谓“顶层设计”？从国家的政治体制看，从中央到地方，中央只有一个，地方则有省、市、县。毋庸置疑，顶层应该专指中央，制定国家相关法律应该专指全国人大，行政领导机构应该是国务院。一段时间人们所说的“顶层设计”应该是指人代会重新制定或修改相关法律或国务院发专项指令、或部门发红头文件，等等。可是我们看不到人们在说先搞好“顶层设计”时，是专指哪一个层级或法律制定机构。

读者们不妨稍微回顾一下。约两年前，国家住房和城乡建设部发布了《关于推进建筑业发展和改革的若干意见 》（建市［2014］92号）（以下简称《意见》）。《意见》明确“进一步完善工程监理制度。分类指导不同投资类型工程项目监理服务模式发展。调整强制监理工程范围，选择部分地区开展试点，研究制定有能力的建设单位自主决策选择监理或其它管理模式的政策措施。具有监理资质的工程咨询服务机构开展项目管理的工程项目，可不再委托监理。推动一批有能力的监理企业做优做强”。从这简单的140余字的表述中我们完全可以看出，建设领域代表国家的政府主管部门——城乡建设部，已经非常明晰地以《意见》的形式提出了对监理转型发展的总体意见和设想，既有循序渐进，又有大刀阔斧，尤其在项目管理咨询工作与施工监理之间的矛盾处理上，给出了既具体又比较完整的转型发展思路。其中“具有监理资质的工程咨询服务机构开展项目管理的工程项目，可不再委托监理”的指导意见，非常适合未来监理行业转型发展走向阳光之路的途径。然而这是否算作“顶层设计”？据了解，《意见》出台后，引起业内轩然大波。正是由于深圳市根据国务院的试点要求，在部分建设项目取消强制监理方面做了大胆尝试后，才引发了前面所述的以深圳监理协会名义发起写给国务院的反对意见信函。由此，整个监理行业在各地基本上再无任何转型发展的动作。尽管2013年国家制定并颁发了GB/T 50319—2013《建设工程监理规范》，但其修改原来规范为推荐性标准后，对监理的转型发展仅在法规建设上做了点铺垫。有的地方监理协会甚至在国务院已经明确勘察、设计、招标代理、工程造价咨询、施工监理等统统取消政府指导价格，服务收费完全市场化后，还在纷纷陆续制定监理收费标准和计价规则，还被作为当年协会的一项主要工作业绩在宣讲介绍。能说这是整个行业的进步吗？

我们期盼着监理转型的“顶层设计”尽快出台。

2  地方各级政府的相应政策应当及时随之调整

我们再看看地方政府的情况。监理咨询服务长期存在的不规范、不到位、不全面，非全过程服务；仅对施工安全质量负责，却不负责招标采购造价投资以及项目其它他管理工作；项目管理过程中最基本最权威性的管控手段被剥夺，却承担着与权益极不相符的巨大社会责任。这是监理人不具备管控能力？是监理人配套专业不全？还是监理人不胜任项目（代建）管理？肯定都不是。只要有相应业务，人力资源可在市场上召之即来。那又是为何呢？

按照法律法规的要求，“三控、两管、一协调”的内容包含在了项目实施的全过程中，随之安全监督管理很快也被纳入施工监理的工作范畴，新版规范由此形成“四控、两管、一协调”。可以肯定地说，法律法规并没有将项目管理过程中的相关专项工作硬性割裂开来，而是在计划经济体制下形成的老旧管理模式，被人为地硬性套在这种第三方咨询管理服务上来：管钱的只管钱，跑前期的只管跑前期；交给施工监理的只剩下最烦、责任最大、问题最多、政府监管最严格的施工安全质量管理，而把第三方管理最有话语权、最具有权威性的资金控制管理、招标采购管理等对施工承包行为最具管理监督的职能和权力，人为地被从监理的职能中剥离出去。监理人在施工现场发挥积极作用的阳光一面被人为弱化，发出的指令不具任何权威性；各级政府赋予监理人的职能仅有向主管部门报告。监理可否发停工令、是否该向主管部门报告，还受着投资业主是否同意的约束。这其实就是施工监理走到今天路越走越窄，工作越做责任越大，危险性和受法规及行政处罚的几率越来越高，成为被大多数从业人员越发不看好的行业的深刻根源。

2014年7月25日，由上海市十四届人大第十四次会议通过，同年10月1日正式施行的《上海市建筑市场管理条例》（以下简称《条例》），总结了上海市项目管理的经验，考虑项目管理实质上是工程咨询和管理服务，设计、施工单位以及监理等工程咨询单位均具备项目管理能力，因此明确了具备此类资质的单位可以从事项目管理。同时，项目管理与目前传统的工程监理、招标代理、造价咨询等工程咨询服务，在工作内容上有一定的重叠性，《条例》从简化工程环节的角度规定具备条件的项目管理单位在实施项目管理的同时，可以为同一工程提供监理、招标代理、造价咨询等服务。此《条例》颁布后，多数监理的业内人士很是欢心鼓舞，被认为是在住建部提出深化改革的《意见》后作为地方政府响应上级政令的实际举措。但接下来，我们却没有看到这一《条例》被有效贯彻。相反，上海市各级政府的委办局纷纷出台具体办法或实施细则。有的部门以行政文件作出规定，有的部门以某主要领导讲话为纲领；有的部门甚至连文件的依据都没有，直接讲“我们就这样要求”。都是更进一步明确，同一个建设项目，项目代建管理不可同时承担施工监理业务；完全与上海市人大通过的《条例》相违背。据笔者初步了解，其他省市在这一问题上，与上海的情况也是大同小异，基本上仍然在按照原有的“规矩”行事。一言以蔽之曰：都在等所谓的“顶层设计”。

可见各级地方政府，并没有及时跟进中央政府的号召。以为现在的局面是改革开放带来的成果，如何进一步深化改革，应先搞好“顶层设计”；否则就一切维持现状。

我们向地方各级政府大声呼吁：尽快转变思维，跟上中央的步伐，大胆改革，勇于实践。特别是上海作为全国的示范样板城市，更应该努力探索，勇于创新，为开创建筑市场管理的新局面走出一条新路。

3  监理行业自身应当为转型而加速创新发展

作为监理企业，不论是从业人员还是企业的决策者，都应该看清形势。不以现在的成就而满足，更应看到施工监理全行业的未来发展毕竟要有大的改观，走单一的施工监理之路必将是死路一条。开展全过程项目管理（包括代建管理）才是建筑工程第三方咨询服务的必由之路。

因此，监理行业本身应当从基础工作做起，从提高人员素质抓起，从高端人才的引进和培养抓起，从扩大经营范围所必须具备的软硬件抓起，以尽快适应市场对第三方全方位咨询服务的需求。

监理行业的转型创新发展，并非一改以往单一施工质量、安全文明施工监控，并非废弃掉目前市场还有需求的功夫，而是在现有的基础上，逐步扩大自身的服务范围。向前延伸服务，包括开展项目代建管理。向广处扩展服务，包括施工阶段所涉及的不同层级的勘察设计、招标采购、造价管控、安全监督，包括原材料检测、加固维修检测、BIM的应用咨询服务、新技术推广宣介的实用性咨询服务以及更广泛的安全监管服务等。

为此，行业协会已经多次向所有会员或非会员单位发出呼吁：未来的竞争将会更加激烈，谁首先占领了人才资源优势，谁就有向客户提供更大范围、更宽广的业务领域服务的先机和市场份额。

4  监理企业和从业者要适应转型发展要求

未来的第三方咨询服务是否会完全转变为以个人执业为主，与国际上的同类业务趋向大同？答案可以是肯定的。作为每一个监理行业的从业人员，至少应该看到这一点，对自己所从事的工作的未来发展有比较清醒的认识，尽早做好理论和经验的充实与提高。仅满足于当下的施工监理质量、安全那点事，肯定无法在不久的未来适应新的形势所需。不论是现在供职的企业或是将来一个人执业为主的自己奋斗，都将面临着现有知识和经验能否满足后天客户所需的考验。

在全过程项目管理过程中，前期代建代办，必须要熟悉每一套路数怎么走，啥事该怎么办；需要政府审批的事项，哪先哪后，横向关联哪些事项；怎样以高素质完成各类相关代建事项。个人的技术业务水平，文字资料编辑的功底，思维逻辑的科学缜密，沟通语言谈吐思路清晰等，无疑样样都是对咨询人员的考验。在勘察设计管理中，掌握如何委托勘察设计，怎样编写设计任务书，如何监督勘察设计工作，如何确保勘察设计的进度和质量，如何应用必要的办公软件审查设计，其中的投资控制如何管控等。在招标代理中，如何编写工程量清单，如何编辑招标文件，如何发布招标信息，如何办理发放招标文件，接收投标文件，如何组织开标、评标，如何做回标分析，如何对招标工作进行总结等。在造价咨询服务中，怎样编制标底和制定资金计划；如何开展造价分析，利用BIM、鲁班算量、神机妙算等造价软件开展投资控制。在原材料检测和结构加固工程中，掌握哪些新技术，新工艺，新设备等的应用，相应技术指标的检测方法等。在项目的后续交工，如何办理竣工手续，办理不动产移交，办理合格或档案文件资料向档案馆归档，施工竣工资料的整理代理服务等。

5  结  语

建设领域搞好“顶层设计”是必须的。但随着改革开放的不断深化，不可能有现成的东西随手拿来可以就用，再好的“顶层设计”也是在社会实践中总结并去粗取精提炼出来的。以等待所谓的“顶层设计”来推脱深化改革进而维持现状，实质就是倒退。在市场经济条件下，大胆实践、勇于探索，不断深化改革、去伪存真，让监理咨询服务走向科学、回归世界同行业大同，才是真理。

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