【理论探索】“同是条例，究竟谁大？”

关注“河南土地”微信公众号吧~“同是条例，究竟谁大？”内乡县国土资源局 雷建尧“同是条例，究竟谁大？”笔者在...



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“同是条例，究竟谁大？”笔者在基层负责耕地保护工作，面对业主、基层土地执法执纪人员和群众的质询，十分尴尬，竟“语无伦次”。

2016年，蒙西—华中（内蒙古西至华中地区）铁路煤运通道工程、宁西（南京至西安）铁路复线、国道G241线等国家重点基础设施项目在本地相继开工建设；本地大部分矿山采矿证到期续建。这些建设项目的用地总是难以全部避开基本农田，导致临时用地和矿山土地复垦方案审查工作人员的心路历程如“过山车”一样“惊险”、“刺激”。审查人员无法回避法规政策的“缺憾”。

能源、交通、水利等基础设施项目建设，经科学论证、确定线路后，既然无法避开基本农田，可依法上报国务院批准占用基本农田；而其施工建设使用的临时用地，也不可能全部规避基本农田，否则，就是反科学的“武断”。根据矿脉和地理等自然条件，矿山生产大都在山区丘陵地区；而山区丘陵地区的基本农田大都分布在山涧沟坡地带，是由人类长期整理、历史形成的耕地。矿山生产少则3—5年，长则几十年。所有矿山生产用地也不可能全部规避而不占用一点基本农田。矿产资源规划和土地利用总体规划又不可能提前多年全部规划准确、预设到位。而国务院《基本农田保护条例》第十七条规定“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物”。这体现了基本农田保护法规禁止性规定的刚性约束。而上述两类用地，在基层土地复垦方案审查工作实践中实在“左右为难”：工作人员要么为了支持国民经济重点基础设施民生发展项目和矿山开采生产，违规操作或尽可能打擦边球，支持项目上马、发展地方经济，要么审查人员违背科学，强行要求土地复垦方案编制过程中“硬性拿掉”不可规避的基本农田区域，无视业主在生产建设活动中的科学合理诉求，从而规避违规审查的法纪风险，转而让业主承担违法违规生产建设的潜在用地风险，同时，埋下群众依法合理诉求的“伏笔”和不法人员要挟业主的“噱头”。但在生产建设过程中，当业主和基层集体、群众涉及难以化解或不可调和的用地利益矛盾时，群众和土地执法执纪人员会使用国务院基本农田条例的禁止性规定这把“尚方宝剑”，拿方案审查人员“开刀”。面对一片质询——“你说，国务院基本农田条例禁止性规定‘大’呀？还是国务院土地复垦条例没有明确性规定‘大’？”“你说，你执行国务院《基本农田保护条例》，还是拿《土地复垦条例》的复垦方案、打擦边球、来糊弄人？”......审查工作人员只能进行“苍白无力”的辩解。这时，少数领导也“健忘”了当初支持项目快速建设给审查人员的压力——“你是支持项目建设呀？还是设置障碍、破坏发展环境？”……考虑到今后很可能面临这样的局面，方案审查人员只能“明哲保身，但求无过”，毫不留情、坚决拒绝所有矿山开采损毁些许基本农田和基础设施建设临时占用些许基本农田的所有土地复垦方案，而不管其是否对项目生产建设的危害有多大。这样造成的结果：不是编制复垦方案单位“违心”编制，就是业主不得不违法占用；不是群众依法上访，就是执法人员依法查处；不是业主不可能办到临时用地使用证，就是施工时接到停工通知、一边接受违法查处、一边继续施工建设……如此，既损害了发展速度，又失掉了经济、社会、生态效益，更失掉了法律法规在民心中应彰显的威严。

另外，国务院《土地复垦条例》的相关规定及配套政策，一律避开了能源、交通、水利等基础设施建设项目临时用地“占用基本农田”的说辞，仅有土地复垦方案编制、评审、复垦实施、验收等配套政策的原则性规定及要求。这样，既“苦了”编制土地复垦方案的工作人员——既不可能做到科学编制、使方案尽可能尽善尽美，又不可能使方案全部回避基本农田，或者不管三七二十一“砍下”基本农田而留下遗憾；也“害了”审查方案的工作人员——让审查人员承受不必要的“心理负担”和“社会负担”。

但愿国务院《土地复垦条例》修正时，对此不再“藏着”、“掖着”！但愿国务院《基本农田保护条例》修正时，禁止性规定中加个“擅自批准”——除国务院外，“禁止任何单位和个人‘擅自批准’在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物”，予以合理“含糊”、网开一面！同时，加强土地复垦措施实施的严厉监管等。

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