【调研课题】互联网+对“二次创业”市场监管工作提出的挑战与思考

2015年十二届全国人大三次会议上，李克强总理在政府工作报告中首次提出“互联网＋”行动计划，指出，新兴产业和...



2015年十二届全国人大三次会议上，李克强总理在政府工作报告中首次提出“互联网＋”行动计划，指出，新兴产业和新兴业态是竞争高地，要实施高端装备、信息网络、集成电路、新能源、新材料、生物医药、航空发动机、燃气轮机等重大项目，把一批新兴产业培育成主导产业。制定“互联网+”行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。国务院专门印发了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，旨在进一步推进互联网由消费向生产领域拓展，加速提升产业发展水平，增强各行业创新能力。

今年，新区提出了全面推进“二次创业”，其实质是企业发展到一定阶段所进行的一次战略转型，是企业发展过程中的一次革命性的转变。为此，必须要努力建立适应互联网的市场准入机制、积极落实推进互联网发展的服务举措、加快转变契合互联网创新的市场监管方式、稳步改革融合 “互联网＋”的行政管理方式。可以说，互联网不仅拓展了监管服务的空间、改变了监管服务的方式，也带来了监管服务的新挑战。

一、构建“互联网+市场监管”模式的现实意义

（一）顺应政治体制改革新形势，有助于提高行政效能。

自上而下的行政体制改革，县级层面成立了市场监督管理局，有机合并相关职能，减少管理环节和层次，避免职能交叉和相互扯皮，实现人员、资源、职能和相关数据的大融合。大市场监管部门的成立，带来上百项职能、十几项许可项目和多项确权项目的合并，“互联网+市场监管”模式借助互联网无边界优势，可有效推动各类登记数据和监管资料的整合、公开和共享，有利于合理分配监管人力资源，降低行政成本，有利于科学制定和调整监管制度，有利于监管部门的大数据与国家层面大数据进行有效对接，建立各部门间的协同联动机制，提升政府监管市场的整体效能，从而破解市场监管的诸多难题。

（二）顺应商事制度改革新形势，有助于提高监管效率。

商事制度改革实施以来，全国自上而下大力推进，进一步简化证照办理流程，减少审批环节，降低市场准入门槛，激发创业热情。“互联网+市场监管”模式的构建，一方面，在证照办理程序上能依托计算机网络实行“全流程、全业务、无纸化”网上登记模式，企业可以远程使用身份证识别系统进行电子签名，通过全流程无纸化网上商事登记系统提交登记申请，通过共享或者其他监管部门定向发送生成信息实现信息融合，打破区域限制，可以帮助创业者足不出户办理证照的相关手续，有效解决股东异地签名问题，大大提高商事主体活跃度；另一方面，商事制度改革在“宽进”的同时要求“严管”，面对井喷式增长的市场主体带来的海量监管信息，改革传统的“经验监管”模式势在必行，“互联网+市场监管”模式借助互联网技术，利用大数据资源下的市场主体登记及行为信息，构筑“信息主导监管”的格局，对市场主体总体发展情况和新增市场主体的经营状况进行系统监测和分析，有利于实现对“宽进”后市场主体的科学化、精细化长效监管。

（三）顺应信用体系建设新形势，有助于市场主体信用监管智能化。

2014年，国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020）》，明确到2020年，基本建成以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统。当前，各地市场监管部门都在加快企业信用体系建设。企业信用体系的构建以互联网技术和大数据分析为基础，通过构建信息管理平台，促进企业相关数据的互通和共享，实现市场主体信用监管的智能化。“互联网+市场监管”模式以计算机技术为基础，通过构建“企业信用信息管理系统”，在市场监管部门接入辖区有效注册企业的相关登记信息的基础上，人社、商务、国税、财政、公安、金融等相关部门及时输入企业的资产、信贷、用工、违法等信息，市场监管部门再利用云计算、大数据分析等手段，全方位梳理汇总各部门上传的公示信息，打破因部门职能不同造成的“信息孤岛”现象，形成市场主体的全景式立体化数据资源视图，提高信用监管效能。

二、互联网+市场监管的新挑战

（一）如何促进“互联网+”新业态的健康发展。

促进“互联网+”新业态的发展是市场监管部门的职责所在，为此，首先要精心呵护“互联网+”的创业、创新元素。“互联网+”为社会大众参与创业创新提供了多元途径和广阔空间，要以发展的眼光来看待它，要以更加包容的态度、更加积极的政策营造发展环境，破除不合理约束及制度瓶颈，鼓励各类市场主体充分利用互联网带来的新机遇、新形式、新应用，开拓创业、创新发展新空间。积极探索政府加知名网络平台加市场主体的个人网店登记监管新模式，由电子商务技术公司通过公共服务平台为个人网店经营者办理注册登记，并向其发放经过数字签证的、加密认证、软件载体的营业执照。

其次，要强化协同监管。随着“互联网+”向各个领域加速渗透，原来的行业界限被不断打破，这给传统市场监管提出了挑战。因此，要树立协同监管的理念，运用协同监管的手段来强化对“互联网+”业态的市场监管。

（二）如何利用“互联网+”手段，提高市场监管和公共服务效能。

要促进互联网内部治理和第三方治理，以及提高以网管网的能力。建立网络交易监管协作机制，实现区域网络交易监管协作的常态化，通过和其他政府部门的合作，形成密切联系、共同推进安全的网络交易监管格局，尽快建立以公安、法院、海关、工信、市场监督管理等部门组成的网络交易监督管理局，配备高新的技术设备和技术人才，逐渐形成线上线下的监管，促进安全、公平、协调的网络交易秩序。

“互联网+”不仅仅局限于经济领域，也适用于市场监管部门。树立“互联网+”监管思维，需要重点破解四个方面难题：一是大数据的建立和共享问题。市场监管部门需要全面了解和掌握涉及市场主体诚信经营、消费维权、产品质量、公共安全等方面的市场监管信息，依托“大数据”，提升市场监管的综合研判能力。这就需要积极推动各相关政府部门树立“互联网+”监管思维、建立“互联网+”监管模式，彻底解决“信息孤岛、资源不能共享”的问题。二是基于互联网的协同共治体系建设问题。对内，依托互联网实现市场监督管理部门监管资源、监管力量的集约化使用，实现跨区域、跨业务条线的数据资源、装备资源共享。对一些管辖权限难以界定的市场主体和交易行为，由总局或省局分别实现在全国、全省范围的统一调度、综合协调。对外，依托互联网实现与其他政府部门、社会组织的“网上互动”，共享信息资源，实现联动监管、综合执法。三是基于互联网的监管流程再造问题。积极推进“网上政府”建设，重视网上监管服务平台建设，逐步实现网上登记、网上维权、网上监管。四是适应“互联网+”新形势的监管队伍建设问题。重视加强监管队伍的业务素质和监管能力提升，特别是要加强全员“互联网+”监管思维和网络监管能力的培养，使之具备统筹监管线上线下“两个市场”的能力。合理定位网监机构的职能和作用，要由各业务条线按照法定的职责分工，全面履行线上、线下“两个市场”的监管职责，现有的网监机构应定位为网络市场监管的综合协调和指挥调度机构，不直接负责网络市场监管工作。

（三）如何推进互联网+“商事登记制度”改革。

由于传统管制型思维的束缚，长期以来我们在实体经济领域，存在着“管得过多、过宽、过死”的现实问题。新一届党中央、国务院大力推进商事登记制度改革，重点针对的就是实体经济“管得过多、过宽、过死”问题。采取的主要措施就是放宽注册资本、企业住所等市场主体准入门槛的限制性条件，大力消减行政审批事项，探索推进证照联办等便利化登记注册制度，以最大限度地释放实体经济的发展活力。与实体经济相比，网络经济和“互联网+”新经济形态由于是新生事物，市场准入门槛相对宽松，其中相当一部分市场主体实际未纳入市场监督管理部门登记管理。因此，今后一阶段，将商事登记改革由实体经济向网络经济和“互联网+”新经济形态延伸，应针对网络经济和“互联网+”新经济形态的实际，制订出台相应的规范性指导意见，如针对网络市场主体如何简化住所登记要求、针对“互联网+”新经济形态如何明确具体登记事项等，需要超前予以研讨和谋划。

三、应对“互联网+”新挑战加强市场监管的对策建议

（一）以推行“三证合一”和“一照一码”改革为契机，全面建立“经济户口”。

各级市场监督管理部门在全面启动“三证合一”和“一照一码”登记改革过程中，从有利于全面履行市场监管职责处罚，建议各级市场监督管理部门特别是国际工商总局，在推进这项改革的过程中，统筹考虑网络市场主体和“互联网+”新经济形态。原则上不论线上线下，只要实际从事经营的市场主体，都应该办理营业执照、赋予唯一的社会信用代码。考虑到当前的实际情况，对网络市场主体和“互联网+”新经济形态,如何设定营业执照和社会信用代码的办理条件，以及具体办理流程，可以制订出台专门办法和完善立法，以实现“手续最简、效率最高”的“经济户口”准入方式。

（二）以推行企业信用信息公示制度为契机，全面建立市场主体信用档案。

在总结和巩固实体市场主体信用信息公示经验做法的基础上，积极将企业信用信息公示制度向网络市场主体和“互联网+”新经济形态延伸。通过调整和完善企业信用信息公示系统，使之兼容网络市场主体、“互联网+”新经济形态，最终在同一个信用信息公示系统中全面公示各类市场主体的信用信息，建立全面、完整的市场主体信用档案，为下一步全面推进信用监管奠定基础。值得注意的是，在企业信用信息公示系统调整和完善的过程中，应注意区分实体市场主体、网络市场主体和“互联网+”新经济形态，采取适当的形式在系统中予以相应标记。

（三）对目前各政府部门所列“黑名单”、“失信名录”等进行一次全面清理。

根据罚责相当和实事求是的原则，适当释放应法律法规的不完善而列入“黑名单”或“失信名录”的名单，同时应从严列入由于法律的调整或完善而应当列入的名单并通过大数据进行公示，同时出头相应的约束规定，真正形成 “一处违法、处处受限”的信用惩处机制。

（四）以全面推进信用监管为契机， 提升市场监管的综合研判能力。

在全面建立“经济户口”、全面推行企业信用信息公示和全面搭建“证照联动监管平台”的基础上，建立完善“一处违法、处处受限”的信用约束机制，逐步实现各类市场主体的信用监管，从而彻底解决各级市场监督管理部门目前存在的监管力量匮乏与实现市场主体有效监管之间的客观矛盾。在充分整合和全面占有各类信用数据的基础上，应及时对大数据进行研判、分析，建立正常化的研判分析机制，及时发现市场监管的重点领域、重点行业、重点企业，指导市场监管人员及时开展针对性的抽查，精准地打击各类违法经营行为，规范市场主体诚信守法经营。在具体监管思路上，应由重事前的审批监管向事中事后的经营活动、经营行为监管转变。事中监管主要以代价小、效益高的信息公示、抽检等方式约束企业行为。事后监管主要是运用公示违法企业名单和吊销执照、查封扣押等行政处罚、行政强制手段，对违法行为进行惩戒。

（五）以切实转变监管理念为契机，积极创新监管服务方式。

在经济下行和市场化改革的大形势和大背景下，要全力服务“互联网+”战略和“大众创业、万众创新”，坚持“放管结合”，遵循“促进发展、适度监管”的原则，进一步创新市场监管理念。要切实放松对市场主体的微观管理，更加侧重于指导市场主体依法开展经营活动，防控违法风险，以发挥市场潜力，最大化预留市场发展空间。当前，尤其要在监管服务工作中，突出做好服务“双创”（大众创业、万众创新）和“互联网+”战略实施工作。通过强化服务、加强引导和打造公平竞争的市场环境，全方位助力实体经济、网络经济和“互联网+”新经济形态全面推进市场监督和服务能力，全面推进新区“二次创业”。（镇江新区市场监督管理局课题调研组）

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