【发改PPP二等奖论文选登③】如何有效激励民营资本投资基础设施项目

PPP，从西方国家的研究与实践来看，本意是强调政府与民营资本的合作，意在借助民间资本来缓解地方政府财政压力，提高基础设施建设、运营和管理的效率，为当地的可持续发展做出贡献。如何激励民营资本参与到PPP项目中来是当前需要思考的一个重要问题。...

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如何有效激励民营资本投资基础设施项目

作者：

大连理工大学公共管理系讲师 王欢明 博士

同济大学公共管理系助理教授 熊伟 博士民营资本投资基础设施PPP现状

PPP，从西方国家的研究与实践来看，本意是强调政府与民营资本的合作，意在借助民间资本来缓解地方政府财政压力，提高基础设施建设、运营和管理的效率，为当地的可持续发展做出贡献。然而，当前国内发展的PPP，民营资本参与的程度不够深，可从两方面数据来看：

一是依据从市场抓取的已经落地的PPP项目来看（项目涉及基础设施、教育、医疗等各行业），虽然民营资本参与的PPP项目数量占55.5%，高于国有资本，但民营资本涉及到的资金总额仅占28%，可见目前国内PPP涉及到的重大项目，绝大多数被国有企业中标。

二是从世界银行的民营资本参与基础设施的数据库来看（PPI），自1990-2015年，中国的PPP项目数量在发展中国家虽然排在第二位，位列巴西之后，但是民营资本投资额却排在了第四位，位列巴西、印度和土耳其之后，如下图1所示，表明过去的PPP项目中，与其他发展中国家相比，虽然中国的PPP数量多，但民营资本投资额却没有与之相匹配。而从纵向时间历程来看（见下图2），民营资本参与基础设施PPP建设，2013年以来处于下降阶段。





上述图1和图2数据表明，当前中国基础设施PPP项目中，民营资本被国有资本所挤压，而民营资本对一个区域的发展又是不可缺少的重要力量（如长三角、珠三角等经济发达地区，民营资本投资活跃；而东北等地区，民营资本投资比重小，经济形式严峻），如何激励民营资本参与到PPP项目中来是当前需要思考的一个重要问题。研究方法与研究结果

为解答上述现实问题，笔者根据竞争理论、产权理论、合同理论构建如下分析模型：

民营资本投资额所占项目投资比重=f（是否招投标、交易成本、合同类型、合同期限、地方政府PPP政策支持）

即，检验民营资本投资力度是否会受到竞争环境、交易成本、合同类型、合同期限、PPP政策等因素的影响。

笔者以世界银行PPI数据库为研究对象，其涵盖了1990年以来106个发展中国家的基础设施PPP项目信息。该数据中，从1990至2015年间，民营资本参与到中国的基础设施建设项目有1324个，其中，1169个属于PPP项目，由于一些项目的指标缺失，如民营投资额、项目总投资等指标，删除部分数据，最后保留705个项目信息。

针对上述模型和数据，笔者采用多元回归交互分析，得出如下四个方面的结论：

（1）市场竞争环境，即合同采用招投标式的授予方式，要比非竞争式的合同授予更加有利于民营资本的参与。该结果表明民营资本的参与需要竞争性的市场环境作为保障。

（2）项目的总投资额越大，会使得民营资本投资所占比重偏低。意味着投资额重大的PPP项目，不利于吸引民营资本投资，可能是投资额重大的项目对投标人的各种条件限制更多，普通民间资本没有实力与央企等资本竞争。

（3）合同中给予更多的民营资本自主权，越有利于刺激民营资本的参与。如BOO合同形式，比BOT合同更加吸引民营资本的投资，因为BOO合同意味着民营资本参与的程度更深，自主权更大。而BOT合同要比管理合同或租赁合同更加有吸引力。

（4）合同周期越长，越有利于刺激民营资本的参与。然而，当地方政府有PPP政策时，通过合同周期与PPP政策的交互，发现有PPP政策的城市，合同周期长不利于吸引民营资本的投资，表明该城市的PPP政策没有起到激励民营资本的作用，反而是抑制作用，如一些城市的PPP政策会设定一定准入门槛，有利于国企的介入，从而限制了民营资本的投资。激励民营资本投资基础设施政策建议

根据上述实证研究结果，针对性的提出以下五点建议：

1.积极营造良好的市场竞争环境

对于民营资本，其相比较于国企与政府的亲密关系而言相对生疏，地方政府更加信任国企，将其作为政府的“大管家”。因而，如果在一个缺乏竞争的市场环境中，民营资本，尤其是外地民间资本想要成功中标当地PPP项目是非常困难的。这就需要政府营造公平竞争的市场环境，给民营资本创造进入市场的机会与条件。为此，建议政府采用公开竞标的方式选择潜在的市场合作者，公开竞标就是一种竞争手段，所有符合条件的企业均可以参与投标。

  2.鼓励民营资本通过合作共同参与PPP项目

鼓励民营资本通过组建联合体共同参与PPP项目，或是把分散的民间资金通过设立基金等方式集中起来，或是通过混合所有制改革的方式来吸纳民间资本等等，通过各种方式来鼓励民间资本投资于PPP项目。因为联合体或其他合作方式，有利于增强投标者的实力，可以与一些央企或国企形成实力相当的竞争者。

3.不鼓励地方政府对多个项目进行打包运作的方式

地方政府对多个项目的打包运作，使得PPP项目投资额巨大，对于这类重大项目，目前国企更有优势中标，不利于民营资本的参与。因而建议地方政府，严格限制将各种项目打包（适合打包的项目除外，如海绵城市建设中将有盈利点污水厂项目与无盈利点的地下管网改造项目组合），为民营资本参与中小型PPP项目提供条件。

4.审慎选择合同类型

不同的合同类型涉及到政府与社会资本之间的契约关系，这也是是否能够吸引民营资本投资，以及政府与社会资本之间合作能否成功的关键。为了鼓励民营资本投资于基础设施，政府可以选择一些民营企业参与程度更深的合同形式，如BOO、BOT等合同类型，给予民营资本运营和管理方面更多的自主空间。

5.制定公平的PPP政策

地方政府相关PPP政策的出台与执行，无疑是有效鼓励民营资本投资的一个重要渠道和保障。地方政府应该一视同仁地对待国企、私企等各种产权形式的投标者和中标者，在门槛设置、监督、政策优惠、政策担保等方面同等对待所有符合资质的企业。否则，地方政府出台的PPP政策就成为了地方保护主义。

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