城市发展怎能一味求大

近年来在媒体上时常出现所谓的“一、二、三线城市”概念，吸引了大量关注和讨论。这样的划分多出自一些咨询机构的分...



近年来在媒体上时常出现所谓的“一、二、三线城市”概念，吸引了大量关注和讨论。这样的划分多出自一些咨询机构的分析研究报告，通常是基于对城市的单指标或综合指标评价而划分。不同目的之下的指标选取及评价会有特定的倾向性，如旨在用以反映城市某些方面的发展水平差异，包括经济活力、商品房价格水平、人口集聚状况等。2016年新出现的城市分级，是在以往版本的基础上将城市划分为五级，其中的二线城市又分为三个级别；此五级分类中将一些中西部地级市和东部的区、县级市以至于镇都列为了一级。这一划分用了哪些评价标准尚不清楚，但这样划分必定有其理由。

有法定依据的城市类别划分，主要是以政区的行政级别来划分城市等级，如直辖市、副省级市、地级市、县级市等。与之相联系，有官方色彩的涉及“几线”城市划分的，有来自国家统计局对70个城市所进行的住宅销售价格调查报告。调查报告将“北、上、广、深”四大城市列为一线城市，其他直辖市、省会城市，以及自治区首府城市和其他副省级城市共计31个城市列为二线城市，余下的35个地级市列为三线城市，每月公布其住宅销售价格情况。近两年来，一、二、三线城市的住宅价格开始呈现不同走势，市场明显分化。这可能也是城市划分话题迅速吸引大众眼球的一个重要原因，人们希望基于城市划分情况而获得包括住宅价格在内的城市发展信息。

此外，与城市发展政策相联系的还有以城市人口规模为标准的城市类别划分，可见诸法律和政府文件。国务院曾于2014年印发了《关于调整城市规模划分标准的通知》，明确以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档；其中：城区常住人口1000万以上的为超大城市，500万至1000万的为特大城市，100万至500万的为大城市，50万至100万的为中等城市。明确城市规模等级标准是为了建构合理的城市体系，并便于施行差别化的城镇化发展公共政策。

从学术视角看，城市等级体系演化是区域经济学和城市规划等领域的一个具有百年研究历史的重要问题。早期的研究主要是描述城市体系演化的现象，曾有学者提出城市规模和位序近似帕累托分布或齐普夫分布，亦即不同规模的城市趋近于一定的指数等级分布。后续的研究，包括亨德森的城市体系理论、克鲁格曼的空间经济理论、泰勒及GaWC团队的全球城市理论等，则力图揭示现象背后的成因机制。

这些解释性理论共同揭示了一个规律，即在经济一体化进程中，随着资本、劳动力等要素流动自由度的提高，区域和城市间的规模、功能分化是一个必然过程，城市间产业市场（如房地产市场、不同发展水平的制造业和服务业）的分化和转移等亦是应有之义。我国改革开放以来经济社会和空间发展格局的演变也证明了这一点。在“新常态”下，我国城镇化的发展速度也可能会有所放缓，但城镇化发展的形态调整，包括城市规模等级、功能分工、城市群内部结构的调整将会延续，并将成为城镇化的重头戏。在市场和政策调控的双重作用下，产业经济和人口的在区域间和区域内的集聚度将进一步提高；在超大城市更为注重内涵发展的同时，100万至500万人口之间的大城市可望较之其他规模等级的城市有更快的发展；在若干重点发展区域，围绕着超大型城市将形成大中小城市分工协作的城市群，并终将崛起为有世界经济影响力的“全球城市—区域”。

集聚程度的提高并不意味着区域间发展的更不平衡，大城市的发展也不必然会抑制中小城市的活力。发达国家的经验表明，在经济发展早期，集聚往往会导致区域间收入差距的扩大；但随着进一步发展，区域间收入差距转而趋于缩小，最终实现区域间发展水平的收敛。在这一过程中，为了避免区域发展差距拉得过大和滋生“大城市病”等问题，需要做出合理的政策选择。中央和地方政府要为人力和资本等要素的流动创造更好的条件；同时要根据区域的差异条件，提供必要的扶持和转移支付，以及不断改善公共服务供给和获得性的均等化程度。

从实际出发，我国现阶段以采用多元化的城镇化发展模式为优：东中西部差异化发展，大中小城市协调发展，最终形成合理的城市等级体系和城镇化空间布局。在此方略下，各城市的发展并非要一味求大、求全和求升级，而是要立足自身的资源禀赋条件，合理确定发展规模和功能定位，重在培育具有自身优势的特色产业体系，并着力提高居民的实际福祉和宜居程度。在国家层面，则是重在建构合理的制度框架，对超大、特大及大、中、小城市和小城镇实施分类治理，并从单个城市治理走向城市群和城镇体系治理，通过城镇体系结构的优化和高效运作，将我国的城镇化发展推到一个新的高度。

来源：《社会科学报》总第1505期

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