水务行业PPP项目投融资创新

水务行业PPP项目投融资创新...

讲师：赵旭

译者：季远

注：该音频不是讲师原声，由王鑫先生代为录制赵旭，经济学家，研究咨询方向：不完全竞争市场运行与监管、公用事业投融资、PPP与特许经营。受邀“住建部城镇水务行业推广PPP模式”、“住建部市政公用领域推广和规范PPP模式”等活动专家，主持PPP咨询项目三十余个，对公用事业行业及PPP有着丰富的理解和认知。前言

大家晚上好，我今天讲的是水务项目的投融资创新。我今天讲的分两部分，第一部分是中国水务PPP项目的发展现状，第二部分是中国水务PPP项目的投融资创新。



水务市场化发展的进程

以2002年为分界点，2002年之前是PPP的一个探索阶段，这个阶段总体来说没有正式文件和政策，是各地自发的探索，也不是很成体系。在2002年之前，国家在水务行业引入非公有资本有过一些文件，包括以BOT吸收外商投资等，比较典型的项目有成都自来水六厂和北京第四水厂。可以看到在中国，市政公用和水务走上PPP的道路最重要原因是缺钱。以2002年12月建设部发布关于加快市政公用市场化进程的意见，作为标志，中国水务开始进入快速发展阶段。这个意见是针对市政公用行业的，最有代表性的就是水务，实际上中国的PPP就是从水务开始的。到了2004年建设部发布了市政公用事业特许经营管理办法，说明了中央对PPP前一阶段的探索有了说法。

从2002年到2008年是PPP的快速发展阶段，最主要的背景就是当时快速发展的工业化和城市化对基础设施有着巨大的需求，但也是因为资本市场是不发达的，融资渠道很单一，没办法支持基础设施的投融资需求。在快速发展阶段PPP主要有两个模式，一个是供水的模式，以出让股份，特许经营等形式为主，但后来这样的模式就不再采用了。另一个是污水处理，污水处理主要是单体水厂的模式来进行。两类的主要是因为技术不同，供水是可以自主经营的，是有价格的，是可以直接对用户收费的。而污水是被动的，不能进行主动经营，另外，污水有管网建设问题，管网是要很多钱的。所以到目前为止污水处理项目基本是把管网排除在外的，管网一般是政府来投资的，单体污水厂是用BOT和TOT模式来做的，有的就会把管网的运营维护委托给相应污水处理厂。个别地方也有将管网和污水处理运运捆绑在一起的，比如重庆水务。捆绑模式也有两个形式，一是管网和污水处理厂捆在一起，全部都通过每一吨污水处理费来回收成本。另一种就是把污水处理厂和管网分别计价，污水、管网是通过政府购买服务的方式，每年支付一个固定的费用，包括管网的维护在内，污水处理厂就通过每吨污水多少钱来算的。

PPP快速发展的阶段的特点是融资和运营是一体化的，通过公开招聘选择社会投资人，既要投资又要提供运营，要有相当实力，同时也要是行业内的专家。那么这样的融资运营一体化的融资模式在早年是给了我们一个很好的选择，又能够提高服务质量，但是缺陷就是选择范围很小，毕竟既有投资能力又有运营能力还是行业内的专家的公司是比较少的，所以早年的PPP项目比较频繁的出现是几个外资巨头的身影。PPP快速发展阶段带来的结果有好的也有不好的，好的结果就是对快速工业化提供了很大的经济支持，也转变了公用事业的经营和监管理念。不太好的结果就是形成了政府提供和市场提供的并存的公用事业双轨制格局，制约了市场效率的发挥，同时原来的地域分割局面没有改变。公用事业双轨制格局就是同一个地方、不同的地方有不同的经营主体，有的是水务是政府控制的，有的是市场主体来经营的。政府控制的就是政府经营，市场主体经营的就是通过竞争才获得的经营权。不同的项目，政府的作用是不一样的，在政府这个一个轨道上，政府是指挥加控制，政府就是老子指挥儿子，另一条轨道上，政府是引导加监管。

到了2009年以后，水务、市政公用的PPP发展在中国进入一个停滞阶段，甚至有的项目还被政府回购了，这个有几个背景：土地财政、货币宽松、资本市场的发展有了很大的发展和开放、国进民退的大环境，这样造成地方政府不缺钱，就导致很多要做PPP的项目不做PPP了。这其中不能否认，前期的PPP带来了一些问题，对问题的反思导致了PPP进行了停滞阶段，而不是怎么改进。那么他的结果就是09-13的停滞导致的就是地方政府债务泛滥，造成一个比较高的风险。这些直接导致13-14年开始政府开始进行新的PPP项目。

13、14年后（三中全会后）进入全面改革阶段，PPP获得新生，这个里头有很深的背景，最直接的问题是促进地方政府面临的债务风险，更深层次其实和两个改革有关，一个是预算管理的改革，提供公共财政。另一个就是公共服务体质的改革（就是我们现在讲的供给侧改革），通过引入市场竞争，公共服务不在是政府单方面的事情，由社会资本起头，政府给相应的支持，这个和公共服务体制改革也是相辅相成的。



中国水务PPP的政策

中国水务PPP的政策包括法律环境，监管环境，投资环境，这些不详细的读了。主要是把PPP发展的前一阶段做个回顾。

中国水务PPP的特点

第一个特点就是投资领域在进一步细分，进一步扩大。上一轮PPP主要是在几个基本模式上，随着传统板块被大家抢的差不多了，现在新的板块大家开始进行投资比如污泥，水环境处理等等。上一轮PPP是由建设部来主导的，而这一轮转移到了发改委，这次就是覆盖了基本所有的市政公用领域。从比例上讲，水务在这一轮PPP基本不占大的比重了，现在占大的比重的是市政设施。但是水务领域也很重要，因为是发展了最快最成熟，但有一些新的，我们现在能不能把他叫做水务，比如黑臭水体、海绵城市、水环境整治、环境修复等这一类型的项目。这些项目不是传统的水务（供水和污水）。还有一个趋势就是现在PPP项目很多是大型服务类项目，比如水环境治理之一类。从市场上讲，也是越来越多样化。上一轮主要是外资，这一轮有外国、国有、民营资本等。市场上的投资模式也是多样化，一类是项目市场，典型就是BOT和TOT，还有一类是整体市场。第四点是融资渠道拓宽，从原来单一的银行借贷，变到现在的股权融资，债务融资，表外融资等。



水务投融资模式的创新

第一就是公共资金是从前补贴转为后补贴。前补贴是补建设，后补贴是补运营。一般来说前补贴会给市场造成很多的干扰，因为别人没法来竞争了，后补贴对市场的扭曲会比较小。另一个方面公共资金的变化本身具有很多意义。传统公共资金的使用补贴项目，地方申请项目，申请后一轮轮审批，国家就拨款，问题就是他是和项目挂钩的，比如说他是和污水处理厂有没有建成而不是污水处理有没有完成。可能会造成地方政府会把项目做大，地方的配套资金不落实，就可能会造成污水处理厂建成了，管网没有建成，或者运营费用没有落实等问题。公共资金的使用会和最终使用效果，比如污水处理效果挂钩，这样就会注重结果。上下级会签订合约，这样就能发挥市场机制的作用。

第二个方面创新是投资结构的创新，以往就是投项目，现在会变成比如说项目的组合，和配套的资源，比如说行业打包，搭配土地资源开发等。大型的生态项目会包含很多项目的打包，比如进行河流的洁污、清淤、湿地的建设等。做好这些处理，还能用湿地来进行旅游等，还能产生旅游设施建设、生态廊道等项目。环境治理好了，旅游业可以了，周边的土地业会增值了，可能会开发房地产。比较典型的就是武汉，河北廊坊等地的项目。

第三点就是投资主体的创新，包括PE+上市公司，水务的上市公司很想拿到PPP项目，但是分发很久，要去投标，投标有不确定性。所以他希望有个基金，通过基金获得PPP项目，把它规范好，在把它卖给上市公司。还有一类是行业投资人+产业投资基金，比如北排的改股。北排和国家开发投资公司合作形成了两个实体，一个是北京给排水环境发展有限公司，这个将来会成为行业投资人，他拥资产、运营能力和行业能力，同时又成立了水环境投资基金。基金是随时可以扩容的，可以随时募集新的资金。这样就形成了战略投资人和财务投资人这样一个比较好的格局。还有一类是银政产业基金，财政部鼓励地方政府和银行共同成立PPP投资资金，地方政府还可以成立母基金来对投资基金予以支持，这个也是发展的很快的一个模式。另外一个就是表外融资，就像资产证券化，它未来应该是一种非常有前途的融资方式，但是现在在PPP当中没有得到很好的应用。

财政部在42号文提出建立PPP的退出机制，最近大家都在讨论PPP的二级市场，就是PPP能不能转让，这个实际上是一个比较重要的变化。这个要回过头去看上一轮PPP阶段的重要特点，那就是融资运营一体化，另外它是没有退出机制的。这个不是没有道理的，但是这个就产生了融资和运营是捆绑的，那么谁来保障服务质量，是运营才能保证质量，因为资本是来赚钱的，所以未来的方向就是运营和融资要分开。融资和运营捆绑有很多问题，一是选择面窄了，市场竞争不足，不能很好的发挥市场的效率。两者分开，融资就是要解决资金成本最小化的问题，而运营是解决服务最优化的问题，如果捆绑在一起，在资本市场解决运营效率问题有点不匹配。如果融资和运营分离，就能解决PPP的退出问题，甚至二级市场的转让问题，就是说你的资产、收益权和资本是可以转让的，可以流动的，而你的运营是稳定的，未来就能产生专业化的运营公司，比如国有企业，而有钱没有运营能力的，比如保险工资，他也能来做财务投资人，财务投资人对应的资产和收益就可以在资本市场进行转让和流通。资本市场的特点是没有退出就没有进入，如果你告诉他你这笔投资30年能不能退出，那么可选择对象就很少了，比如我们现在的PE，PE一般的期限是5年，15年不能退出都没办法搞，所以运营和融资分离，包括PPP的退出机制，资本市场的流动机制，这些如果要有很正常的机制就必须是融资和运营是分离的，但是财政部文件提出来要建立PPP的退出机制，是一个非常大的进步。



案例分享

池州这个案例是一个比较典型的项目捆绑的案例，也是传统水务行业在新一轮PPP项目模式的进化。池州的项目是TOT+BOT的情况，包括已经建成的污水处理厂2座，处理能力分别为10万吨、4万吨、4万吨，建成的排水管网750km，污水泵站7座，特许经营期26年。这个项目是总值7.7个亿打包出售，采用了固定出纳价格来竞争污水处理价格这样一个模式。我们知道早年有一些资产转让的案例被大家批评，难道说资产卖的越贵越好，如果资产卖的越贵，以后进的水价是不是会越高，这个批评是有一定道理的，那时候尤其是自来水公司在资产转让的时候，竞争资产转让价格，没有说水价，这两个里头，其实是要固定的一个的，要么资产转让就是这个价格，你来竞争污水处理服务费，或者确定污水处理费就是这么高，来竞争资产的价格，如果两个都没有固定就容易出问题。池州这个项目，首先把已经建成的资产一共7.7个亿打包出售（TOT），第二个就是在这个26年的特许经营期内，还有BOT，就是你还要新建若干个污水处理厂，要投资，这样就形成一个BOT+TOT，回报机制也就是付费模式是分为两个部分，一部分就是管网，管网是根据每年的管网运营维护费来计算的，或者叫排水设施服务费。污水处理厂是竞争污水处理费的价格，分成这两个部分来付费。像重庆模式就不是，重庆模式是将污水处理管网和污水处理费都转化为污水处理费，所以重庆的污水处理费高达3块多每吨。



参考资料：供水微校微信群

佐佑知源

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