CSIS就东海与南海争端向美政府提出应对策略

报告全文共4章298页,由该智库亚洲与日本研究项目高级副主任迈克尔·格林、国际安全项目主管及亨利·基辛格研究项目高级副主任凯琳·希克斯等4人共同撰写。...

▲CSIS发布题为《应对亚洲海洋的胁迫行为：灰色地带威慑的理论与实践》的研究报告教训之一——应量身打造威慑战略

报告认为,量身打造灰色地带威慑战略需要针对四类胁迫行为区别对待,而且必须在有把握时才可实施。如果中国寻求挑战制度与规则,美国应明确表明其承诺及必要时愿意引发冲突升级;如果中国试图利用制度与规则谋利,如在争议地区设立防空识别区,美国及其盟国和伙伴国应阐明将继续依据国际法采取措施的决心,并表明将坚决应对中国试图使用武力来实施最后通牒的行为;如果中国准备利用其对某些争议水域或地域的实际控制,美国应强化与盟国和伙伴国的关系,以防止危机升级,并向地区国家和中国表明,破坏地区稳定的行为将付出长期代价,招致地区国家更强烈的反对;如果中国试图挑战实际控制现状,美国及其盟国领导人应寻求密切关系,以避免类似事件发生,同时美国应向北京传递清晰的信息,即美国将坚守承诺,并亮明一系列潜在应对选项。

教训之二——应阐明威慑承诺

美国在亚洲的威慑承诺始终建立在保护盟国免遭武装攻击的基础上。这种威慑承诺通常可以成功慑止常规军事进攻或核攻击,但却无法慑止灰色地带的挑战。中国的灰色地带行为正是利用了美国威慑承诺的模糊性。尽管模棱两可在管控复杂的联盟动态关系等情况时很有用,但灰色地带的胁迫行为经常利用这种模棱两可来破坏美国威慑承诺的可信度。在以往应对灰色地带行为时,阐明威慑承诺往往会使美国取得成功,反之则不然。由此可见,美国只有阐明其威慑承诺的适用性,并使其承诺更加可信,才能更好地应对灰色地带的胁迫行为。



▲报告认为，美国领导人应在必要时派遣作战平台护卫监视船重返监视海域，以明确表明美国愿意接受风险

教训之三——应接受可预见的风险

慑止中国的胁迫行为需要接受意料之中的风险。然而,由于美国及其盟国不愿接受慑止胁迫行为所带来的风险,中国的胁迫行为往往能取得成功。为慑止灰色地带的胁迫行为,美国将不得不接受风险。一旦局势发展到需要采取行动,美国领导人必须表明可以接受局势升级,无论是垂直升级(指提升危机或冲突的程度,如1996年台海危机中,美国向台湾海峡附近派遣了2艘航母),还是横向升级(指扩大危机的范围,如一方在危机地点的常规力量处于劣势,它可以在其力量占优的其他地方向对手施加压力)。通常情况下,垂直升级是最可行的选项。因为它直接与当下的局势相关,而且对手通常也对局势水平升级持怀疑态度。然而,切实有效的水平升级威胁能够将冲突转向美国占优的领域。因此,在应对胁迫行为时,首先应考虑采取措施使局势垂直升级。如果这些措施不足以慑止胁迫行为,决策者们还应考虑采取措施使局势水平升级。

教训之四——应强化与同盟和伙伴的关系

随着海上局势的升级,美国被卷入冲突的风险也在上升。但以往很多事例表明,美国与盟国间协调不畅往往导致盟国行动不一致而互相伤害,使中国从中受益。为避免类似事件的发生,美国应更多地参与灰色地带的决策。如果华盛顿准备阐明威慑承诺并接受更多的风险,美国应深化与东亚关系最紧密的盟国之间的合作,以最大限度地利用联盟的威慑价值并尽可能降低局势意外升级的风险。可采取的措施包括:一是美国及其盟国和伙伴国可基于现有想定筹划联合危机应对方案;二是盟国及伙伴国可强化和整合指挥与控制结构;三是美国可帮助其盟国和伙伴国加强能力建设。

教训之五——应在展示决心的同时保持克制

当奥巴马政府推行亚太再平衡战略时,北京方面很多人认为此举旨在遏制中国崛起。然而,今天的中美关系远比冷战时期的美苏竞争复杂得多。一方面,中国并未挑战现有世界秩序。在应对很多挑战时,奥巴马政府仍然需要与中国开展合作。但另一方面,中国正在持续挑战地区现有格局,导致很多评论家质疑美国的对华政策。中国领导人倾向于将自己的行为视为防御性的,而美国及其亚洲盟国和伙伴国的领导人则将其视为进攻性的。这种认知上的差别导致亚洲国家对中国绝大多数的强势行为采取过激反应。因此,理解中国对危机管控、危机升级及冲突的理解对于制定有效方案来应对胁迫行为至关重要。如果美国准备采取更加强硬的方式来慑止灰色地带的胁迫行为,就应与北京方面保持战略接触,以表明美国仍然欢迎一个和平、稳定、繁荣、负责任的中国的崛起。美国应寻求将中国融入地区和国际秩序,以便与其他国家共同改变过时的地区秩序。针对不安全的空中或海上拦截

报告称,中国军舰和飞机会经常挑战美军在国际海域和空域开展例行性的合法活动。这类活动旨在通过有限的刺探活动来检验外军是否愿意在压力下停止抵近监视活动,是在挑战军舰和军机在国际法允许的海、空域活动的权利。如果美国的监视平台为避免中方危险的拦截活动而撤离,那么美国领导人应在必要时派遣作战平台护卫监视船重返监视海域,以明确表明美国愿意接受风险。美国高官应直接向中国传递关切,希望中国能够停止此类拦截活动,并考虑向媒体提供图片或视频证据。如果盟国或伙伴国的舰艇和飞机遭到拦截,美国也应为这些船只和飞机提供护航,以便向中国表明此举不仅无法改变美国行为,而且也不会改变美国的盟国与伙伴国的行为。如果中国通过有限的刺探行为来挑战制度与规则,那么美国领导人应接受意料中的风险果断予以回应,并继续表明美国致力于此类行动。

针对中国设立南海防空识别区

有专家预测,未来几年中国将宣布在南海设立防空识别区,以警告美国及周边国家,北京将限制飞机在南海地区的活动。美国应认识到无法阻止中国宣布设立南海防空识别区。但美国及地区领导人应通过阐明所遵守的规则来限制防空识别区的胁迫效应。美国还应向中国阐明,将反对使用防空识别区来挑战其他国家对争议领土的管控。美国及其盟国和伙伴国应联合抵制违反规则的行为。此外,美国还应与地区国家协调军事行动,以宣誓在国际空域活动的权利。与此同时,美国领导人还应公开强调其对设立和执行防空识别区所适用的国际规则的看法。



▲报告认为，美国应强化与同盟和伙伴的关系。图为美菲进行联合登岛军事演习

针对南沙群岛填海地貌的军事化

很多专家认为,中国最终将在新建地貌上部署战斗机、反舰导弹、防空系统及其他进攻性武器装备,美国及其盟国和伙伴国不太可能阻止南沙群岛的军事化。由于已经控制了7处地貌,中国或将觉得美国及其盟国和伙伴国不愿意接受阻止南沙群岛军事化所带来的严重后果。尽管很多专家建议美国应增加在上述地貌附近的“自由航行”行动,但此举实际上是在鼓励中国对这些地貌进行军事化。因此,报告认为最好的政策选项是:警告中国对南沙群岛进行军事化将付出长期代价,但要避免直接进行军事威胁;阻止盟国和伙伴国对中国的军事化举动做出不切实际的威胁;采取措施使盟国和伙伴国相信美国不会抛弃他们。

针对中国挑战日本对钓鱼岛及其附属岛屿、菲律宾对仁爱礁的实际控制

报告称,中国已经加大了对钓鱼岛及其附属岛屿和仁爱礁控制权的挑战。对此,美国决策者们以多次表明立场,并愿意接受履行盟国安全承诺所带来的风险。如果中国试图增加对上述岛礁的施压,那么美国领导人必须接受冲突升级或联盟关系受损的风险。为此,美国领导人应提前与盟国开展合作以加强协调,借鉴美韩制定应对挑衅计划的经验。首先,应就反胁迫战略开展更广泛的战略对话。如果冲突持续,美国应宣布钓鱼岛属日本领土,《美菲共同防御条约》适用于仁爱礁及驻南海其他地区的菲军遭到攻击等情况。尽管这些政策选项存在风险,但如果中国通过施压挑战盟国对这些岛礁的实际控制,那么美国的利益将直接受损。相比之下,美国领导人应该更加愿意接受在灰色地带活动的风险。

针对在黄岩岛填海造陆活动

2016年初,有传言称,中国计划在黄岩岛填海造陆。对此,报告认为美国应保持警惕,以防中国采取既成事实的策略,在美国和菲律宾做出反应前,在黄岩岛开始搞建设。除非菲律宾与美国保持距离,拒绝与美开展足够的联盟协调,否则美国应继续采取强硬立场。美国应在该地区维持强大的军事存在,以展现美国愿意承担风险的决心。为加强联盟协调,增加决策者们采取措施的机会,美国应利用情报、监视和侦察设备监控北京方面对黄岩岛的政治表态及挖沙船的动向。如果北京试图向该地区派遣挖沙船,美国及菲律宾应在事先广泛协调的基础上迅速做出反应。

此外,鉴于中国在灰色地带的胁迫行为将直接危及美国在亚洲的利益,报告除针对具体胁迫行为提出威慑建议外,还建议超越战术级的事态分析,建立应对中国胁迫行为的更具战略性的威慑框架。为此,美国应通过巩固同盟和伙伴国关系来应对中国的胁迫行为,从而确保中国将为其破坏稳定的短期行为付出长期代价。此外,美国还应阐明或重申其安全承诺、前沿部署更多军事力量、更积极地开展联合筹划与演习。

作者：吴天昊

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