600平方公里来了，还要不要城市更新？

存量规划的时代，忽然来了一大波新增建设用地。是继续城市更新？还是回到扩张式建设的老路上去？...

2015年4月通过的《上海市城市更新实施办法》明确提出上海城市进入存量开发的时代。

2016年6月，国土资源部下发《土地利用总体规划纲要（2006-2020）调整方案》，下调上海市耕地保有量从24.93万公顷到18.80万公顷，即减少600平方公里耕地划归其他用途。

我们先来看看上海市的土地利用情况，根据上海市“十三五”规划建议，2020年，上海建设用地总量需控制在3185平方公里，占城市陆域面积50.24%，而2015-2020之间新增可用建设用地仅为60平方公里，也就是其实已经接近“无地可用”的状况。这也是上海提出“存量规划”最大的背景，当然，这一切的前提都不包括这600平方公里。我们姑且默认600平方公里用地最终划归建设用地，那么这意味着什么呢？

上海市外环线内的“上海中心城区”为660平方公里，内环线内的“核心区”为120平方公里，最大的市区杨浦区60平方公里，新静安37平方公里。这也就是意味着这些土地一旦划归建设用地，相当于新建一个“中心城区”，或者5个“核心区”、10个杨浦区、16个新静安。

扩张式城镇化和存量规划并行。中国城市尚未做好进入真正“存量规划”的准备，时机不对，强行推进将会出现房价飞涨、环境恶化、社会矛盾加剧等一系列严重问题。尽管上海城镇化率已达到88.02%，早已进入城镇化稳定发展阶段（70%以上），但并未出现诸如伦敦、纽约等西方主要城市在1950-1970年代的“逆城市化”，也就不存在由此产生1960-1990年代的“再城市化”即“城市更新主导”的可能性。中国大城市的现状是硬件上具备、软件上不具备城市更新的条件。理性的方式应是放缓扩张式城镇化，同时逐步加强城市更新，通过10年的过渡期，避免因“逆城市化”引发的被动更新。

政府对城市发展的权利加强。当今地方政府最大的权利是土地资源的所有权。政治意志通过土地的使用来实现，大规模增加建设用地无疑强化了政府对于经济和城市发展的控制力。通过新增建设用地，依赖土地出让的地方财政会得到较大的压力缓解，同时通过政治意志重新布局城市和资本的空间形态。必须认识到，政府最需要的并非600平方公里的建设用地，而是重新布局的权利。相比城市更新的复杂性，政府控制低成本、未开发或低强度开发的农业用地会更加容易，同时对于上海经济命脉——国有经济亦是重大促进。中央发了这么大的红包，难道还不该好好收着吗？

建设用地可能会集中式供给。不同于过往年增加数十平方公里建设用地的递增模式，600平方公里的建设用地应当被拆成几块，用以建设具有自我生长能力的新城。参考上海现有“基本农田”规划图，以下几块可能会脱颖而出。1. 大虹桥地区。这个被上海谈了很多年的可能媲美浦东新区的概念，可能会加上青浦和闵行形成“大虹桥”，特别是农业区青浦，新政助其扫清很多障碍；2. 临港新城。临港新城被近似环状的农业用地包围、切碎，多年来如同海上孤岛，发展一直不温不火，建设用地的增加有可能打破这个障碍，将原南汇区零星耕地整合，形成具有生长能力的新城；3. 崇明国际生态岛。最有可能脱颖而出的可能是崇明。作为上海未来的后花园，崇明环境优美，地广人稀，地价极低且基本为农业用地，如同一块净地。随着未来西线隧道和地铁19号线的开通、崇海大桥的建设、以及未来可能出现的沪北启东机场。都会将崇明从上海边缘变成生态新城。

遗产保护的重大利好。存量规划是机遇也是挑战，挑战大于机遇。前面说到上海的城市更新并非源自“逆城市化”，有政府主动推动的背景。因此向内城要资源（主要是土地资源）就成为城市更新的主要目的。在当下的上海，经济资本（土地）的价值远远大于文化资本（建筑遗产）的价值，再加上城市更新法律体系的缺失，行政部门对于城市更新实施方式的迷茫，社会对于遗产保护意识的不足，一旦全面推进城市更新，大量遗产建筑必将被迫拆除（如厂房改造的创意产业园，部分已经在开发的压力下被拆除重建）。600平方公里的建设用地，能有效缓解和推迟这一行为到约10年后，让政府、社会、学界能有足够的时间研究对策，让市场能逐步降温，让城市平稳的进入保护和发展较为平衡的发展阶段。至于房价，个人认为在不出现大范围信用违约的前提下，下跌的可能性基本没有，毕竟政府不会给自己找罪受，而且随着人口的继续导入和经济规模的上升，处于中高位的上海房价还存在一定的上升空间。但根据供需关系理论，土地的供给必将对房价产生负面影响：一旦政策具体落实，“地王”现象将得到有效遏制，这块没拿到还有下一块，没必要再玩命去抢地。房价在一个阶段内会呈现温和式上涨，基础设施建设将继续深刻影响上海房价。

参考文献：

上海发展战略研究所课题组. 上海建设用地现状、情景及集约化研究. [J]. 科学发展, 2010(10)

段学慧. “逆城市化”还是“伪逆城市化”——基于中西方的比较研究.[J]. 河北学刊, 2014(03)

石忆邵,吴婕. 上海建设用地极限规模估算方法研究. [J]. 经济地理, 2013(03)

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