迈向化石能源补贴改革之路

作者：RichardBridle,IvettaGerasimchuk...

化石能源补贴介绍

2016年3月发布的“十三五”规划，中国宣布将非化石能源在一次能源中的比例从2015年的12%提高到15%（2020）。 尽管减少对化石能源的依赖在政治上十分紧迫，但仍有补贴流向化石能源的生产和消费环节。这些补贴鼓励了不必要的供应和需求，因此阻碍了能效和可再生能源的发展。已有充分证据表明，这些补贴不仅是不经济的，且造成了更多污染，加速了潜在灾难性的气候变化。文章作者概括阐述了化石能源补贴的定义、如何测算以及改革补贴面临的挑战。

化石能源补贴的定义和重要出版物

总体而言，对补贴的定义分为两种：“法律”意义上的和“经济”意义上的。“法律”意义上的补贴定义根据一国立法和国际法典制定。从这个角度，最为广泛接受的或许是世界贸易组织的《补贴与反补贴措施协议》（ASCM）所采用的定义。该协议由162个世贸组织成员国签署，包括中国。表1列出了根据“法律”上的定义以及《补贴与反补贴措施协议》的定义在中国识别出的化石能源补贴类型。



“经济”意义上的定义更有争议，其根据的假设更容易受到批评者的质疑。大多数这类的测算都是围绕化石能源的“真实成本”这一理念进行的。然而，“经济”意义上的定义和围绕碳的“真实成本”进行的讨论引出了一些重要的问题，即将化石能源带来的负面外部性和运用公共资金投资归结为补贴是否合理。关于“真实成本”的争论也会影响决策者改变立法以及在法律层面上对补贴的理解。

无论是“法律”还是“经济”意义上的补贴，煤炭都是中国化石能源最主要的被补贴的品种。图1展示了现有的对中国的煤炭生产和消费环节中补贴和外部性的测算。尽管这些补贴估算的范围存在显著的差别，但其传递了同样的信息：中国的煤炭补贴规模巨大，远远大于可再生能源补贴。

迈向化石能源补贴改革之路

2016年9月，中国将在杭州召开二十国集团峰会。2009年，二十国集团领导人承诺将取消没有效率的化石能源补贴，这一承诺在之后的每一次二十国集团峰会上都得到重申。中国与美国和德国，成为第一批自愿相互进行化石能源补贴评估的二十国集团国家，以此来加速实现取消化石能源补贴承诺的行动。为了进一步推进承诺的兑现，人们普遍期待二十国集团杭州峰会可以制定一个“确定的时间表”，即各国必须取消补贴化石能源的最后期限。

尽管取消化石能源补贴一直获得高层的支持，但是在实施过程中却面临政治上的挑战，因为考虑到化石能源补贴改革会对就业、竞争力以及特殊利益团体的势力产生影响。

化石能源补贴改革若要在政治上可行，应与配套措施共同推进，来缓解其产生的负面的社会和经济影响。例如，减少煤炭生产端补贴可能会导致失业，如果不了解类似这种损失发生的环节和如何采取措施减少损失，改革在政治上将不可行。图2勾勒出设计成功的化石能源补贴改革路线图的过程。

图2 社会影响和改革策略

总体而言，国际经验给我们的启示是：结构性改革包括化石能源补贴改革的成功，需要如图3所示的四个重要维度，即四个以英文字母“C”开头的内容：背景(context)、支持者(champions)、关注问题(concerns)和补充政策(complementary policies)。近年来中国的化石能源补贴改革在这些领域都取得了长足的进展。

随着支持“十三五”规划落实的相关产业和区域性政策出台，利益相关者需要就每项具体的补贴及其改革的机会紧密合作，同时还要保护脆弱群体和减缓改革带来的潜在的负面影响。

图3 成功改革的维度：4个“C”

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