【专家观点】好风凭借力 助我蒙东兴 ——关于我区推进新一轮蒙东振兴的战略思考

内蒙古自治区发展研究中心总经济师　赵云平　　内容摘要：以中发〔2016〕7号文件《关于全面振兴东北地区等老工...



内蒙古自治区发展研究中心总经济师

赵云平

内容摘要：以中发〔2016〕7号文件《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》发布为标志，我区开启了新一轮蒙东振兴发展的新征程。面对新形势、新机遇，蒙东振兴需要创新性的战略与举措。重点是实现从依附到主导的战略转型；选择好区域增长极和产业增长极；并在深化改革、强化基础设施、完善政策体系、扶持企业发展等四个方面用好振兴杠杆。

2007年我区东部五盟市纳入东北振兴范围以来，经济社会发展取得了一定成效，但与蒙西尤其是呼包鄂地区相比，蒙东地区经济社会发展差距仍然较大，东西部发展不平衡仍然是影响我区协调发展的重要方面。以中发〔2016〕7号文件《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》发布为标志，蒙东地区又一次获得了借势发展的好机遇。要在新一轮东北振兴中争取更大作为，需要系统化的战略设计。

一、转变发展理念，实现从依附到主导的战略转型

（一）破除现行被动依附理念

上一轮蒙东北振兴效果不理想，战略设计上的理念落后是重要原因之一。过去我区谋划蒙东发展战略，一直都是放在东北三省的从属地位去考量。认为蒙东地区的发展条件、产业基础、要素保障等方面与东北三省存在着巨大差距，因而在战略设计上主要定位于东北经济区的能源和原材料供应基地、农畜产品加工输出基地、装备制造业的配套基地等，在产业分工中主动就瞄准了上游的低端环节。但发展战略往往是谋其上得其中，谋其中得其下，这种战略思想使蒙东地区始终处于产业发展低端低效、增长动力靠外拉动、区域分工边缘外围的尴尬境地，永远不可能摆脱被动依附地位，更不可能实现跨越引领。在新一轮蒙东振兴战略中，这种出手就低的战略思维必须做出调整。

（二）树立自主突破、跨越发展的战略思维

在国家实施“一带一路”、京津冀协同发展等区域战略，经济新常态引发产业结构升级、区域格局重构、技术创新加速、要素频繁整合、企业经营调整的特殊时期，我区必须对蒙东地区的发展条件和环境进行重新评估，并开放性、大视野、全维度、超常规地谋划振兴战略。战略设计既要立足东北又要跳出东北，从“一带一路”、东北振兴、京津冀协同发展等多种国家战略中寻求突破，将过去的“融入东北、服务东北、配套东北”的被动依附战略转变为主动作为的“两融一自”战略。既融入东北，又融入京津冀，同时在开放发展和绿色发展等特色优势领域实现自主突破。在自主突破理念指导下，不足的条件努力去改善，缺乏的要素尽力去整合，蒙东地区才能实现乘势跨越、后发先达。

二、构筑两大增长极，打造振兴支点

区域经济振兴就像杠杆撬动巨石，需要为各项振兴政策和举措找准发力支点。新一轮蒙东振兴战略必须在空间上选准区域增长极、产业体系中选准产业增长极，构建起点线面体、梯次带动的发展机制。

（一）空间增长极

蒙东各盟市、旗县资源禀赋不同，发展条件各异，在总体区域经济中的功能也各不相同，不可能走全面开花式的同步发展路子，必须按照重点突破、以点带面的要求，建立起全域统筹、生态底板、多极联动、轴带展开、组团发展的空间开发格局。

一是全域统筹。在现行GDP行政属地核算、财政分灶吃饭体制下，各盟市、旗县都有着极强的发展冲动，好的方面是有利于调动各方主体发展的积极性，但同时也往往造成项目重复建设、产业布局分散、要素流动受阻等恶性竞争问题。在新一轮蒙东振兴战略中，必须坚持以发挥整体效能为目标进行发展战略的顶层设计。以主体功能区规划为指引，在统筹国土空间设计、划定重要岸线的基础上，科学确定经济中心、交通廊道、发展轴线、城镇群落、产业集聚区等，实现区域功能协同、要素匹配和人与自然协调。

二是生态底板。蒙东地区作为我国重要的生态屏障，必须遵守生态底线原则，按照自然规律划定山脉、河流、草原、湿地、滩涂、湖泊和自然保护区、基本农田等重要生态岸线，并按照空间引导人口、人口决定城镇、产城融合地布局产业，集散有序地设计国土开发格局及保护空间。

三是多极联动。以赤峰、通辽、海拉尔等各盟市所在地城市为区域中心城市，科学分析城市功能、产业基础及发展潜力，明确各中心城市的功能定位和产业引导方向，并对主导产业进行倾斜投入和重点扶持，尽快形成能够辐射带动特定范围的区域经济增长极。

四是轴带展开、组团发展。以各中心城市为原点，以骨干复合交通廊道为轴线，选择重点县城和特色重点城镇合理确定次中心城市，打造带动区域发展重点经济轴带，形成逐次展开、梯次带动、组团发展的联动机制。

（二）产业增长极

蒙东振兴的关键是培育起具有核心竞争力的主导产业，并建立起主导产业带动、配套产业跟进的发展机制。结合蒙东地区资源条件、产业基础、产业政策和外部环境，应重点围绕构筑以下经济形态，选择和培育主导产业。

一是做优做强绿色经济。绿色是蒙东地区的传统优势。随着我国城乡居民收入水平的提高，经济增长动力正在由人口红利转向消费红利，绿色健康消费需求日益成为时尚和主流。但许多地区由于过度工业化开发，绿色环境却变得越来越稀缺。蒙东地区以大森林、大草原、大河湖著称于世，山青水碧，天朗气清，生物多样性丰富，基于绿色底板发展绿色产业定会成为经济增长新动能。首先是做好传统农畜产品生产加工业的绿色提升。在种养环节抓好绿色过程控制，在加工环节做好龙头企业培育，在销售环节抓好营销模式创新，传统农畜产品加工业必将焕发新活力。其次是发展生物健康产业。利用丰富的生物多样性及绿色山、沙、野、特产品资源，依托赤峰、通辽等地区的蒙医药产业基础，推动民族医药学、宗教医药学与现代生物技术、基因工程技术有机结合，大力发展中蒙医药、生物医药、基因制品、保健食品及药品等产业，形成我国独具特色的生物健康产业基地。再次是着力培育绿色旅游医养产业。发挥大森林、大草原等景观优势，干爽冷凉的气候优势、洁净无染的环境优势、民族宗教等文化优势、民族及生物医药等医疗优势，加强休闲、度假、养生、养老、修学、体验等多模式旅游产品及服务开发，促进传统旅游产业转型升级和提质增效。

二是改造提升能矿经济。煤炭、有色等能源矿产资源丰富是蒙东地区的另一优势，且依托这一优势目前在电力、化工、有色等行业形成了较好的产业基础，尤其在东北三省许多地区面临资源枯竭背景下，在新一轮振兴中必须把这一资源和产业基础优势放大。但考虑蒙东地区的生态环境要求，必须按循环低碳、集约集聚要求着力推动转型升级。第一要适度做大规模。在环境容量允许的前提下，积极争取国家产业政策倾斜，根据市场情况适度适时地扩大产业规模，实现以规模求市场、以份额争地位。第二要努力做长链条。加快产业链条延伸、耦合和配套产业发展，努力向合成材料环节和加工制造环节延伸，打造全产业链优势，推动区域经济形态由资源开发经济向加工制造经济提升。第三要强化技术改造。重点是围绕节约成本、节能减排、提质提效，应用低碳低耗技术、智能化生产控制技术等改进生产工艺流程，提升科技竞争力。第四要嫁接“双低”优势。发挥电力富余优势，做好电力体制改革文章，打造电价洼地，继续强化低成本竞争力。加强风电、光电等新能源利用，促进高碳产业低碳化发展，打造低碳政策竞争力。第五要促进集中集聚。加快各盟市、旗县现有工业园区的整合提升，按照同类集聚、链条相接原则形成若干产业集聚区，进一步放大集群效应。

三是大力发展开放经济。国家实施“一带一路”战略、建设中蒙俄经济走廊使蒙东地区从沿海开放的腹地变身为陆路开放的前沿，京津冀协同发展为蒙东地区增加了要素条件更好、市场潜力更大、产业多元性和内生活力更强的协作对象。这一系列变化进一步强化了蒙东地区在国家开发开放格局中的分工地位，也使蒙东地区建立开放经济体系成为可能。首先是发展汇聚天下的通道经济。发挥区位、口岸和交通等优势，以建设大流通、多模式、广覆盖的大物流基地为目标，通过建立自由贸易区、综合保税物流园等形式，培育一批有实力的综合物流企业，采用高效运输组织方式，完善物流园区储运设施、运输通道和服务平台，提升物流业标准化、信息化、国际化水平，重点发展资源及产品物流、电商及快递物流、口岸及转运物流、航空及保税物流、城乡配送物流、生鲜农畜产品冷链物流等业态，形成立足内蒙古、放眼俄蒙欧、联动东三省、协作京津冀、辐射全中国的进口产品分拨及出口产品汇集储运转口基地。其次是基于内外贸易发展加工制造业。围绕进口资源落地加工和出口产品生产基地建设，以口岸加工区、跨境合作区、飞地工业园等形式，大范围地承接沿海地区产业转移，建立出口产品加工制造基地。再次是发展服务贸易和贸易服务业，配合现货贸易发展，大力发展文化、金融等服务贸易，并围绕进出口贸易服务需求，大力发展结算、中介、评估、会计、报关、代办、融资、融信等服务业，形成物流及贸易增值服务业基地。

四是创新发展文化经济。内蒙古最大的特点是民族，最突出的特色是文化。蒙东地区是蒙古族人口主要聚居区，也是蒙古族遗存及传统习俗保留最好的地区，而且还有“三少民族”等多种文化形态。把这些多元璀璨的文化软资源变为产业硬实力，是蒙东地区必须重点解决的问题。首先是发展文化产品业，重点包括民族文学、音乐、影视、演艺、出版等产业。其次是民族文化用品制造业，重点包括食品、服装、家具、工艺品等制造业等。最后是做好“文化+”文章，重点是用民族文化特色为传统旅游业赋灵魂、提品质、增卖点，依托民族文化内涵发展工业设计、城乡特色建筑和产品品牌塑造等，形成多层次的文化开发格局。

三、围绕四大重点，建立振兴杠杆

蒙东振兴必须借助外部力量打破固化的发展机制，实现不破不立的创新发展，建立具有“四两拨千斤”作用的组合政策体系。

（一）围绕激活内生动力，抓好改革创新

内生动力的激活是振兴成功的关键，只有通过制度创新打破因循守旧观念和等靠要思想束缚，建立起干部群众想创业、谋发展的体制机制，振兴举措才能取得事半功倍效果。因此，必须把深化改革作为振兴发展的首要举措。

一是国有企业改革。虽然蒙东地区本身这一问题不像东北三省那么突出，但由于蒙东地区许多重大资源开发和转化项目是由央企主导的，体制僵化、效率低下等问题也很突出。必须加大国有企业改革力度，尤其要强化中央企业的社会贡献，通过建立地方子公司、研发体系下沉、辅助业务外包、所得税核算制度改革等多种形式，提高产业发展对地方经济的带动能力。

二是林区垦区改革。这是蒙东地区最具特色的两项改革，必须通过系统化的制度设计，从根本上解决地企关系问题、公共服务社会化问题、历史包袱问题、经济转型发展问题等。

三是行政体制改革。重点是围绕优化营商环境、建设效率政府推动行政许可、行政审批方面的改革，减小审批事项，简化审批环节，禁止乱检查、乱评比、乱收费等行为，降低投资项目和企业生产运营交易成本。

四是众创改革。抓住国家实施“双创”工程的机遇，破除影响创新创业的制度障碍，加强资金、平台、服务等创新创业孵化体系建设，完善风险防控和补偿机制，充分调动起全民创业的热情和潜力。

（二）围绕改善发展条件，强化基础设施

企业是否愿意到蒙东地区投资兴业，主要取决于产业发展条件是否具有竞争优势。正所谓建起梧桐树，引得凤凰来。必须下大力气加强蒙东地区的基础设施建设，为招商引资打造过硬的支撑条件。

一是大路网建设。围绕打通内循环、畅通外通道做好公路和铁路网建设，统筹规划好城乡通道、旅游通道、资源及产品运输通道、外部连接通道等。加强区域综合交通枢纽、物流站场等节点设施建设。在完善支线机场布局的同时，加强通航小镇建设并逐步形成区域通用机场群。形成公路、铁路、航路衔接配套、综合立体高效的区域交通体系。

二是大水网建设。鉴于蒙东地区资源型缺水和工程性缺水并存、水资源利用不足和水资源浪费并存的现实，围绕区域水资源的统筹利用，结合蒙东地区的人口分布、城镇体系、产业布局的需要，加强重大水源控制工程、跨区域调水工程、水源调蓄工程等建设，促进嫩江、西辽河、额尔古纳河、海河等几大河湖水系连通互济，形成支撑发展强有力的水资源保障体系。

三是大电网建设。一方面积极争取国家支持，要围绕蒙东风光火互补的大型清洁能源基地的建设需要，规划建设好超高压外送通道。另一方面要围绕提升当地电力保障能力和打造电价洼地完善区域供电网络，支撑煤电冶、煤电化等产业一体化发展，为蒙东地区形成外送和自我消纳并举的能源发展机制创造条件。

四是电信网络建设。实施宽带蒙东工程，加强信息通讯网络的优化提升，重点完善通讯基站、光纤带宽、国际出口和大型数据中心建设，促进网络提速降费，提升蒙东地区云计算、大数据产业发展和实施“互联网+”工程的网络保障能力。

（三）围绕重点要素导入，完善政策体系

要素流入是启动振兴的前提，尤其是资金、科技、人才等短板要素的集聚对蒙东地区更具决定意义。必须围绕多予少取两个方面完善政策体系，形成强劲的要素导入机制。

一是建立国家和自治区倾斜的财政投入机制。重点在一般转移支付、地方财税留成、专项投资分配、重点项目布局、民生保障兜底等方面实施倾斜支持政策，通过政府投入为蒙东地区增实力、强基础、减负担和培育启动项目。

二是建立市场化的资金引导政策。通过建立产业发展引导基金、创新支持基金，实施特殊的企业兼并重组和资本市场上市政策，引导信贷资金、社会资本等向蒙东流入，激活社会投入活力。

三是实施新一轮“人才闯关东”工程。从全区、全国引进人才，通过挂职、任职、对口帮扶等形式，组建好具有创新担当精神的官员队伍、理念超前并善于竞争的企业家队伍、具有创新创业能力的科技人才队伍三大创新团队，促进蒙东地区发展理念转变、发展路子拓展和发展对策创新。

四是实施更加宽容的创新支持政策。尤其在目前振兴战略的启动期，为了保证人才流入并能够放开手脚发挥作用，必须非常之时采取非凡之策，重点围绕建立创新官员的容错机制、科技人员创新创业的利益激励机制、企业家经营及财产的特殊保护机制等，建立起力度更大的创新支持政策体系，使蒙东地区成为创新创业的沃土甚至是冒险家的乐园。

（四）围绕培育市场主体，扶持企业发展

在蒙东振兴过程中，政府只能起到引导和促进作用，最终的落脚点还须发挥企业的主体作用，着力形成大企业顶天立地、小企业铺天盖地的格局。

一是着力培育骨干龙头企业。首先要通过大项目培育大企业，在一些能源、化工、装备制造等领域引进一些具有综合实力和全产业链经营的大型企业，必要时可通过国家和自治区产业政策强制布局，为蒙东地区重点产业发展植入启动性企业。其次是加快现有企业的兼并重组，选择现有基础好、成长前景优的企业，进行重点培育并兼并重组相关企业，尽快做大企业规模，提高行业集中度。

二是多形式打造中小企业集群。结合不同产业特点，在装备制造等产业分枝较多的产业领域，重点发展配套型、服务型中小企业，形成一批“葡萄式”产业集群。在化工、冶金、新材料等产业链条较长的产业领域，重点培育加工型、协作型中小企业，形成一批“轮轴式”产业集群。在农畜产品加工、轻纺日化、五金机械等规模经济要求不高的产业领域，配合大众创业、万众创新，培育发展一批“簇群式”产业集群。

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