公共管理有哪些学科特性？_【公共管理共同体】

公共管理学科的自主性与开放性

在当代中国，公共管理是适应时代需要而兴起的一门正在成长中的新兴学科。虽然其相对于传统的历史性学科而言还未达到成熟的高度，或者说标志着这门学科成熟性的学术成果还有待突破，但其科学性与研究品质在近30年的学科建构与发展中已经得到了极大的发展。我们看到，在这个过程中，中国的公共管理研究从西方学术发展史中寻找到问题灵感并借鉴了学术范式，这当然是必经的一个阶段，而此后中国公共管理学科的未来走向已经成为这一学科今天必须面对的问题。我们不能止步于对西方学术范式的复制、延伸和应用，那么当代中国的公共管理学科研究如何突破西方框架、体现学科自主，从而走向世界？由此，公共管理的自主性与开放性成为审视问题的关键。本文为《中国社会科学评价》杂志以“公共管理的自主性与开放性”为主题在南京大学召开学科对话会学者观点摘编，现部分摘录，学术分享。

学者简介

张康之，南京大学政府管理学院教授、博士生导师。

周志忍，北京大学政府管理学院教授，博士生导师

竺乾威，复旦大学国际关系与公共事务学院教授，博士生导师。

孔繁斌，南京大学政府管理学院教授、博士生导师。

何艳玲，中山大学政治与公共事务学院教授、博士生导师

本文作者：李潇潇，中国社会科学杂志社编辑

周志忍教授认为，学科不能化约为一个视角，一个学科肯定有很多视角去研究。比如经济学，信息经济学、产权经济学都可以说是一个视角。学科要立足，主要取决于研究对象。这个对象包括不同的现象、不同类型的形式和活动、不同的客观存在，这样才使得学科有一个坚实的基础和外围。对象的客观实在不一样，可以有多种多样的划分，相当一部分是横向的划分，比如说政治学、经济学、法学，主要是不同的活动。此外，还有纵向划分。一个学科研究的客观实在不一样，它研究的价值，遵循的价值也不一样。政治学跟行政学早期是有明确区别的，行政学主要研究执行操作，类似的还有经济学与工商管理。政治学研究的重点是权利以及权利运作等等，行政学研究的是公共服务，或者是价值公共性。

在学科存在的前提下，周志忍关于公共管理学科研究本身提出了几个问题。第一，他认为中国的学科划分过于死板，张康之说的学科取向限制了很多，也造成了好多争论。反观西方，学科设置非常松散，本科阶段基本是宽口径的，基本上到硕士阶段才有行政学这个专业。国内国外到底怎么统一并不重要，关键是解决实践中的问题，有这个统一点就行了。中国的学科划分死板就可能造成一些争论，感觉像工业化模式，计划色彩过于明显。另外，中国本科设置中有公共管理，还有公共事业管理，比较不统一。但不管怎样，名称或概念之争并没有太多实质意义，问题在，学科就在。第二，学科目前确实存在结构性矛盾。中国现在划的是五个二级学科，其中，行政学是一个可以覆盖一切的领域——土地资源、公共卫生、社会保障以及教育经济管理，都涉及政府、政府的政策、政府对部门的关系，都是行政学的研究领域。因此，目前学科结构并不合理，存在很大的矛盾。第三，学科的定位问题。周志忍同意竺乾威的意见，就是把其他学科拿过来，加以融汇、吸纳，最后形成一套解决问题的办法。这里所指的学科，类似于科学研究与工程研究。周志忍认为，公共管理学科具有跨学科特点，没有必要涉及所有研究领域，不可能让每个行政学家都是一流的法学家，同时又是经济学家、社会学家。关键在于融汇和吸纳，最后通过自己学科的处理方式来解决现实问题。把科学定位定清楚了，然后用一套自己的评价标准来看这个学科怎么样，到底解决什么问题。

关于当前的学科发展，周志忍认为，有一些概念没有必要争论，此外实践也面临一些局限。具体表现在两个方面。一方面是政府的决策和运行模式，难以从学科建议角度加以影响和关切。相关研究很多，但是对决策没有影响或者影响甚微，这就降低了研究成果的应用价值。另一方面是研究数据不太准确，用不准确的数据研究出来的东西不可能准确。举个例子，中国的警察排名世界60多位，英国排名26位，但是英国满意度62%，中国满意度90%多。原因可能在于采用了结构失衡的问卷。2006年4月，周志忍对北京市50家三甲医院满意度进行测评，所用问卷是国际通用的平衡性问卷，分为“非常满意、满意、一般、不满意、非常不满”五个选项。在中国，选“一般”的比例比较大，而国外相应的意思其实是“中立”，即不予评价。在同年10月份的问卷调查中，调整了选项，把“一般”改成“基本满意”，结果满意度达到了99.3%，而4月所做的调查满意度仅为79%。还有南京的一个市民评政府，满意率99.3%。1.2万份问卷，6487份有评论的，主要涉及腐败、不规范等问题。1.2万份问卷，一多半提出批评，但是就这样满意度高达99.3%，可见数据不太准确，据此得出的结论也不可能准确。周志忍认为，虽然存在一些具体问题，但是学科状况存在是合理的。中国的需求不太一样，我们需要有一些结构性的探讨，但目前受现有数据的局限太多。

孔繁斌倾向于认为存在一个公共管理学科，至少将公共管理理解为一个边界宽泛但想象力指向相对明确的研究领域。他认为，今天讨论使用“自主性和开放性”这一限定性概念的意图也在于此。公共管理研究的自主性和开放性，不仅是预设的目标，更是对其中知识秉性的发现。关于社会科学和学科的讨论和反思，知识界实际上在周期性地进行，这类反思不涉及具体学术问题和研究议题，但意义重大，它是社会科学自我调整和发展的机制。在过去一些讨论和反思基础上，结合自主性和开放性的主题，他从公共管理知识领域阐发了自己的理解。

关于公共管理的自主性问题，孔繁斌认为可以从几个角度来看待。第一是历史的角度，如果公共管理具有自主性，那么它离不开历史主义的阐释。今天所谓的社会科学，其主体是伴随近代社会或者说现代性社会生成、发展的产物。从人与世界的关系方式看，主要是指实践主体把握一个特定世界的认识行为，这个特定的世界是一个“共同体—治理”存在，这是构成主义知识学的表达。社会科学的主要学科，法学、政治学、经济学、社会学等，尽管各自问题意识和知识规范有差异，但最终都是以关怀“共同体—治理”这个存在为使命，分别积累了解决“共同体—治理”中具体问题的知识。这启发我们，社会科学是一个历史范畴，它伴随“共同体—治理”的演化而调整其谱系和结构。在这个框架下来理解公共管理的知识领域，可以抓住中轴性的问题。

按照华勒斯坦等人在《开放社会科学》中的看法，近代以来的政治学、法学等社会科学，其学科想象力有一个稳定的指向，那就是对国家问题的关注和探索，担负的是世界祛魅以后共同体秩序建构这样的大问题，结果是社会科学围绕国家这个中轴进行运转，“共同体—治理”的图式实际上是国家中心主义知识的结构化，而学科的注意力、想象力都集中于此。但在去中心化的当今，“共同体—治理”图式必须突破中心—边缘的结构，围绕国家中心主义而形成和发展的政治学、法学、社会学等学科，都开始放宽了自己的边界，关注一些在去中心化趋势下形成的新问题。其实，公共管理成为一个学科的理由，恰恰是政治学、法学、社会学等学科应对挑战和危机，寻求自身变革的结果。但多年来的事实表明，“共同体—治理”在去中心化的历史趋势下，更需要的是形成新的学科。社会科学遭遇的这一境况，也正是我们这些年日益感到公共管理作为一个独立学科或隐或显这种现象的历史原因。讨论公共管理的自主性，也许潜意识中的意图，是能够找出一种理由从而终止这种摇摆和猜疑，为呼之欲出的社会科学新学科验明正身。

第二是知识学的角度，如果公共管理具有自主性，那么它应该有自己的知识规训。在知识学意义上，我们习惯把学术研究的细分或学术科目称为“学科”，即subject，但在今天表述“学科”时更多使用discipline一词，这个词源自印欧字根，希腊文的didasko(教)和拉丁文的disco(学)都是其原初词义，古拉丁文disciplina本身兼有知识、知识体系以及权力(孩童纪律、军纪)之义。Disciplina一词，原指寺院的规矩，后指军队或学校的训练方法。自福柯对知识做出与权力、规训相互建构的论断后，知识成为主宰现代生活的操控策略与治理技术的一种组合，discipline的含义大致在“学科/规训”的重叠意义上被理解和使用，形成了包括学科、学术领域、课程、严格的训练、规范准则、戒律、约束以至熏陶等丰富又相互关联的含义。知识学进化的结果，是作为discipline而不是subject的学科的生成，它具有两种类型的解释，第一种是将一个研究范围作为一门学科，意思是说它并非只是依赖教条而立，其权威性也并非源自一人或一派，而是基于普遍接受的方法和真理；第二种是将一门知识作为一个学科，具有严格的边界和认受性。在这个意义上，discipline或“学科/规训”就不单是指作为对象的知识划分，更是指向一个领域知识生产者的习性。因此，社会科学在今天对学科的认识，无论是从学术还是其他角度来说，学科认知的重心体现为知识生产者的一种自我约束机制。

毫无疑问，按照上述对学科的理解，公共管理自主性的建构或学科的成长，也就是探索公共管理知识规训体系的过程。目前，已经观察到公共管理学科的规训初露端倪。首先是研究对象或问题建构是什么，是否构成了独特性和排他性？按照社会学家丹尼尔·贝尔的理解，这是知识中轴问题。在学科构成的自主性问题上，丹尼尔·贝尔曾经用中轴理论做过精辟的解释。贝尔认为，社会科学的各学科都围绕一个知识中轴建构自身，经济学的中轴是资源的有效配置，所以它建构的关键理论是边际效用；政治学要处理的问题是社会利益冲突和调节，因而政治学不管研究权利还是研究参与，关键问题都在于权力运用的合法性；社会学的问题建构体现为社会结构范畴，不断探讨社会分层及其互动支配了社会学的发展。在学科认知方式上，中轴理论是贝尔知识社会学研究的一个典型方法，中轴其实就是学科的规训依据。如果在社会科学知识谱系中存在一个公共管理，那么它的中轴应该是什么呢？

对此，孔繁斌认为，参会讨论者都提到了公共物品，中轴的确是和公共物品有关，但还可以推进。他认为，公共管理自主性的证成，来自一个具有知识排他性的中轴建构——公共服务问题。面向后工业社会的境况，公共服务成为这个历史阶段时代性的基础性问题，而在工业文明社会乃至农业文明社会，公共服务都不是“共同体—治理”实践中核心的问题。公共服务在“共同体—治理”中的基础性作用和地位，不是今天才被察觉。20世纪初，法国公法学家狄冀在《公法的变迁》一书中，就把公共服务看成未来社会变化和发展的核心，甚至认为公共服务概念将逐步取代主权概念而成为公法的核心，这在当时是一个非常大胆而有启发性的想法。如果说公共管理要有一个属于自身的问题建构，那么这个对象已经明确，可以说公共服务已经成为定义公共管理的宾词，而这是其他社会科学学科不具备的。有了公共服务这个中轴，公共管理的自主性或知识的规训就有了依据。我们可以通过考察公共服务概念如何演化为公共服务主义，来论证在后工业社会中，公共管理知识从社会科学边缘走向中心的历史合理性。

作为公共管理学科规训体系的具体展开，孔繁斌认为，可以在三个约束条件下思考公共服务主义问题。第一个约束条件，可以理解为公共资源有限性问题的突破。之所以要研究公共管理，是因为我们实现公共服务的资源是相对稀缺的，如果存在取之不尽用之不竭的资源，那可能就不需要费劲去研究公共管理了。从中心—边缘结构到去中心化的转换，真正的动因恐怕在于解决公共服务的资源获取问题。第二个约束条件，是“共同体—治理”中难以回避集体行动的困境，公共服务实践中的典型难题是知易行难，往往认知层面的共识越来越容易达成，但要走向共同的行动却处处碰壁。过去我们以暴力、以官僚制解决集体行动困境这个难题，但其局限性也十分显著，而且去中心化之后的集体行动更是缺乏经验的积累，公共管理就是要研究面向合作的社会治理究竟如何可能。第三个约束条件涉及价值关怀，公共服务主义将“共同体—治理”的运行推向公正价值的创新，这不仅意味着需要坚持公正普遍性的要求，更显著的时代特征是公共管理者的使命是促进公共性价值的再生产，而过去政府可能也在提供公共服务，但那是公共性价值的简单生产而不是再生产，公共管理的研究因此获得了自身的价值的独特性，犹如政治学研究中的民主，法学研究中的正义，经济学研究中的效率。孔繁斌总结到，一项研究如果算得上是公共管理的，那必须让人知道它是否是在公共服务中轴上展开的，是否以上述三个约束条件为直接或间接的讨论问题，也就是说它必须接受公共管理学科的最起码的知识规训。

关于公共管理的开放性，孔繁斌认为它是自主性的延续，对自主性理解认识准确和透彻了，开放性问题反而容易处理。如果说自主性要解决的是公共管理如何安身立命的事，那么开放性则回应与社会科学及其若干学科如何和谐共处的问题。对此，可以从两个维度理解。

从自主性和开放性的关系来说，在中国这样的转型发展中国家，社会科学的言说总是离不开西方和本土的关系，而开放性的一个维度就是处理公共管理和西方学术发展的关系。改革开放以来我国恢复了行政管理学，但这个学科发展的支配权却不在中国，而是作为对西方行政学理论或思潮的一种回应而存在。正如有的学者观察的那样，西方行政学有了新的思潮，我们的行政学就热闹一阵，之后就无声无息了。其实，观察到的这种现象是在说中国行政学不会表达自己而只能被表达，也就是说在一个开放的学术生态中，我们无法享有公共管理知识的创新权。

公共管理学科的提出，我想已经超越了早期名词之争的阶段，即Public Administration是翻译为行政学、公共行政还是公共管理，之后又在Public Administration和Public Management两个单词之间做纠结。在全球化、后工业化时代，中国社会科学学者对公共管理的建构，是视其为伴随“共同体—治理”进入新的历史阶段的事实而提出的一个知识学命题，犹如近代西方学者面对崭新的社会事实提出、思考、规范并促进政治科学、社会学的建构和发展。公共管理的开放性表达的是在公共服务中轴约束下的一种知识创新姿态，这个意义上的开放性实质是说要有学科更新的想象力，“共同体—治理”在不同历史阶段的主导性问题不同，后工业化社会日益复杂和多变的公共服务，是新的主导性问题，它的主题是溢出近代以来形成的以主权—国家关怀为中轴的政治学、法学、社会学知识体系的，公共管理的开放性首先要向这个时代“共同体—治理”面临的公共服务这个主导性问题，形成学科的想象力。这样，公共管理学科的建构就超越了Public Administration如何翻译阶段的理解，隶属于近代主权—国家知识中轴的Public Administration，无论如何都无法取代我们在这里所理解的公共管理学科，核心的事实是学科的“中轴—规训”发生了范式性的变革。

公共管理开放性的第二个讨论维度，是有着自身规训体系的公共管理如何与其他学科交融。公共管理是以公共服务为中轴来创造和组织相应的知识，以应对“共同体—治理”中的挑战，这就存在公共管理学科的知识影响其他学科的问题，就像我们改革开放以来经济学帝国主义对社会科学曾经制造的广泛影响一样。当然，公共管理学目前还没有成熟到那个程度，其他学科受公共管理影响的境况尚未典型呈现，但这并不是说可以忽略这个问题。前述20世纪法国的狄冀以公共服务取代主权作为公法基础的论断，其实就是一个例子，只不过对公法的这个改造可能迟滞到今天才有实践的可能性。一个时代因其在“共同体—治理”中起主导作用的问题不同，总会有一个学科居于暂时的支配地位，这是社会科学发展的规律。公共管理的开放性就是对社会科学其他学科的影响力，否则就不能称其为是开放的学科。正因为存在这种潜在的影响，在社会科学研究中就可以看到一些传统学科开始关注公共管理学领域研究的问题，出现了社会学、经济学对公共管理领域侵入的现象。

总之，当今社会治理的发展在外观上和近代社会历史转型有很多相似之处，近代诞生了今天社会科学的若干主要学科，在向后工业化的历史社会转型中，或许正在出现这个时代的新的学科，可以期待公共管理是其中之一。西方学者怎么看待公共管理并不重要，有意义的是中国社会科学学者在后工业化发展进程中对公共管理所做的学科的规划和设想，是知识想象力的呈现，也是学者的责任、思想和能力的体现。

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