项目政府投资人

对PPP创新的一次点评

2015年1月，应友人邀请，回校参与有关PPP模式创新项目的一个小型研讨，并作即席发言。为免唐突，本文隐去其他与会专家的姓名及相关项目信息，并对口语化的部分略有修正。...

大家好！我在人大上学时是学区域经济的，听L教授，包括L总讲的案例感觉非常亲切。当年在学校教材里看到的那个理想世界今天正在一步步实现,心里难免有点儿小激动。

这两个案例，简单讲有两个比较突出的特点：

一是它们比较契合现在国务院倡导、发改委和财政部力推的新一轮PPP模式的思路，就是要做投融资机制的创新，要强调政府的实质性参与。我们过去20年来所做过的BOT、TOT的项目，更多是政府划定完边界条件之后就隐身了，现在我们强调政府长期的、稳定的参与。当然还有政府的契约精神，待会儿还要强调一下。

二是项目的切入点非常好。过去我们做广义的PPP，比如BOT、TOT等，更多的是做单体项目，如垃圾焚烧、污水处理等，综合一点的有地铁。现在政府推PPP，有很多特别的原因，比如地方债的问题，地方财政的问题，以至于PPP的模式几乎扩展到国民经济的每一个公共或准公共领域。

这两个项目的切入点，我为什么说它好呢？是因为它是综合性的、开放性的，而且是对投资人、对政府要求非常高的项目，属于流域治理或者片区开发项目。这种项目可以做PPP，但它不是任何一个投资人和地方政府随便合作一下就可以玩得转的东西，它需要政府、投资人、金融机构，包括我们律师，还有财务顾问、咨询公司，大家坐在一起磨合出一个成功的商业模式，而且要做到L总讲的三能：能实施，能复制，能推广。我觉得要实现三能，就需要做到三P，一是要有一个专业的水准，即Professional；二是要有务实的态度，即Practical。只有这样我们才能做成一个Perfect Project！这也是实现三能目标的基本要求。

我同意Y总的看法，项目再好，也有很多尖锐的问题不能回避。实际上像TJ这样的生态城的程度非常不容易，它凝聚了很多的智慧，也有很多的专业经验的复制与创新。我觉得这里面有几点是必须要特别加以关注的：

第一，边界条件的划定。不同于单体项目有许多成功的经验，包括政府、投资人都很懂，大家比较轻松地就可以把项目搞定。这个项目的类型比较新，涉及的面比较广，涉及到全新的产业链打造的问题，很多东西在书本上显得很完美，但要把整个产业真正带动起来，实施过程中会有很多意想不到的问题冒出来，整个产业链打造的规划会遇到数不清的挑战，也就给项目发起阶段的项目边界条件的划定提出了相当高的要求，不是此前一些单体项目的成功经验就能够保障的。最近我在各种场合强调，现在做大的复杂的PPP项目，请不要忘记还有律师，不要忘了还有财务顾问，不要忘记还有专家有学者，政府和企业不能再蒙头做项目，需要集思广益。

第二，回报模式。我同意M院长的观点，政府也是逐利的，当然它追逐的不只是经济利益，还有社会效益的问题，他要实现社会效益和经济效益的平衡，而社会资本是现实的，他没有时间等你产业链打造得非常成功，产业链真正运作起来能够产生经济效益，它一定要有一个时间，刚才L教授说YM湖是F年收回投资，在没有商业地产或其他资源配置的情况下，这是以个非常高难度的挑战。TJ生态城的商业模式有一个重要支撑，就是它有土地，有土地出让的收益。它可以让资金迅速的流动起来。我们说流水不腐，资本也一样，资本沉淀得太多太久，一定会有问题。

为什么我们的地铁项目，像北京4号线，杭州的5、6号线，为什么要采取A+B的模式？因为投资者不希望那么大的资产放在那儿，每年提那么多的折旧，资本流动不起来它受不了，它只能把那块东西剥离出来，让政府去做，也就是采取A+B的模式。否则就会有很多的困难，需要更多创新才可能。

具体到YM湖的项目，你的回报周期是F年，哪怕放宽到10年，你的产业链、规划能不能落地，产业链能不能生产出真正想要的收益，不但能够覆盖你的成本，而且能够满足投资人的回报要求？设想一下极端的情况，如果说满足不了，你的回报模式失败了，你有没有一个安全退出的兜底机制？这对于投资人来讲是一个很基本的问题。首先，能不能盈利？比存银行是不是能够多一点，不一定说像房地产一样挣钱，但是最起码得比银行利息高。其次，多长时间能够让投资人把这个钱拿回来，如果拿不回来，可能是项目的商业模式失败了，也可能是政府违约，不可抗力等等，这都有可能。这时候就要有一个安全的、合理的，符合现行法律法规的退出机制和兜底的安排，如果没有，大部分的投资人是不敢投的，只有央企国企可能敢投，甚至于他们也不会投，只有政府自己去琢磨了。

第三，契约精神。很多地方政府为什么缺乏契约精神呢？为什么经常出现违约呢？不是它性本恶，而是它缺乏履约能力，比如污水处理厂要支付污水处理费，这是很简单的义务，从水费里面匀出一点来不就覆盖了污水处理的付费吗。但是为什么履行不了这个义务呢？一是水费可能收不到位；二是可能收上来以后被挪用了。另外，政府在跟社会资本谈判的时候也可能做出一些不切实际的承诺，或者是为了吸引社会资本，或者是当时被蒙了，因为政府一般不愿意请专业咨询顾问，自己就跟社会资本谈了，结果签一些协议处处是坑，到处都是陷阱，履行不了怎么办？只有违约。

毋庸讳言，有些投资人确实也有问题。哄着政府签一些一边倒的协议，结果就等着人家违约吧，它一定会违约，因为它承担不了那些义务，他付不起你通过不合理的调价公式算出来的污水处理费。咱们说TJ项目有政府令保驾护航，其实有政府令的项目政府也可能违约。这有一个现实的例子，比如长春汇津，这是一个失败的BOT项目，长春市政府为了这个项目专门颁发了一个文件，就是规定这个项目应该怎么样，几乎把所有的干货全放在文件里面了，仍然没有用，它付不起污水处理服务费，最后项目公司就把污水直接排到松花江，不管了。这是一个多输的局面，政府、投资人、老百姓都输了。

总之，契约精神不是说用法律，或者一条法令就能够让政府有契约精神，你得让政府有履约的能力，它才有履约的意愿。怎么有履约能力？今晚的两个项目里面，我觉得在这方面还是有一些新意的。

第一，Public有一个实质性的参与，它也有真金白银的投入，而不仅仅是在项目的规划阶段划定一个边界，然后就不管了。政府在项目中有一个实质性的参与，政府和项目成败利益攸关。

第二，政府也参与了整个项目的边界条件的设定，在专业机构的帮助之下做出来一个科学的规划，然后它和投资人之间有一个密切的协商机制，设计一些相对合理的边界条件。我们不能确保你这个项目设定的所有边界条件都可以按预期完全实现，这几乎是不可能的。特别是当我们要打包项目，要打造一个新的产业链的时候，一定会有变化出现，我们必须给这些变化留出足够的空间，整个机制应该是可以相互调适的，或者给双方留出协议调整的机制，只有这样，Public这一端的参与才是真正有意义的。

还有M院长说的，Public有很强的资源，它不仅有自身的资源，它还有整合资源的能力，还有引入外部资源的能力，你要想办法让他主动发挥资源的效用，不要说什么事都是社会资本就求着它干，这是没有用的，它一定要有利益、一定要有动机，你项目设计一定要把各方的资源和能量激活，让各方积极参与，实质性的发挥Public这一端的作用。

这两个项目听下来，这一点确实是比较契合目前政府的思路。国务院2014年有一个国发60号文，这个文件非常重要，里面有一个专章谈到PPP。大家如果对PPP感兴趣的话，我建议一定要看一看。

从惯例来讲，PPP项目通常都是长期的项目，而不是那种短平快的项目，短平快的项目一般也不适合做PPP。那么，在这个长期过程里面，实际上我们需要考虑一个问题，就是项目的可持续性。这个可持续性包括咱们讲的PPP的几个核心要点：

首先，PPP是公私合作，而不是谁管理谁的问题，政府不再是管理者，而是参与者、合作者。在很多地方、很多项目里，政府的主导部门对此是不认可的。咱们现在讲起来好像是很简单的道理，实际上却是我们这么多年，这么多项目苦口婆心跟地方政府不断的争辩、博弈，才得来的。目前国务院、发改委和财政部层面对此都有了一个明确的认可，但是到了地方很多主管部门那里，还不一定。

其次，风险共担。这里面有风险识别、风险分配、风险管理等几方面的问题，对PPP项目非常重要。但在中国现行的法律法规框架范围以内，PPP的风险分担机制还是有很大的局限，政府方和社会资本不能实现风险的合理分配，以至于影响到项目的稳定性。

再次，利益共享。PPP项目不是慈善事业，项目参与各方一定需要获益，而且需要做到利益平衡。一方如果过分利用自己的优势，比如政府利用自己的行政资源，投资人利用自己的专业优势，都是正常的，但过头了，势必就会形成所谓的优势陷阱，前两年可能还有点甜头吃，但是因为PPP项目的持续时间太长，而且政府还有换届的问题，政府或投资人，特别是投资人一定会遇到风险，最终带来多输局面。

回答L主任刚才提出来的一个问题，现在PPP项目推广的模式，确实面临非常多的法律冲突，例如和《土地管理法》、《行政诉讼法》之间的冲突。这些冲突需要解决，最好的办法是做顶层设计，但是大家知道，何其难也？前一段时间国家发改委和人大法工委合作，本来要起草一个基础设施项目特许经营法的，但是后来又变成一个管理办法了，自动降到部门规章的层级。这也说明在中国要做顶层设计是高难度动作，再强势的部门也需要迂回。因此，顶层设计这条路目前来讲不是那么容易，更多可行的变化是通过各个中央部委，以及各省市的主管部门去突破。

前两天国土部部长有一个讲话，他说要为PPP项目在土地管理方面的一些法规障碍做一些工作，扫清一些障碍。刚才也有嘉宾提到了，可能会有一些像水权、排污权的改革，包括国发60号文也列出了一大堆将在2015年3月底之前出台的一些规定，都涉及到一些法律冲突的解决，这是大家比较熟悉的套路，短期内会有效用。但从长期看，我们还是呼吁先做好顶层设计，不要急于求成，一步一个脚印地往前走，行稳而致远。只要把顶层设计做好了，法律冲突解决了，PPP模式的创新才不至于在灰色地带委曲求全，我们才能真正迎来PPP模式的春天。谢谢各位！