经营场所商事登记改革的实践思考

在经营场所这个的登记事项上找突破口，放宽准入同时强化后续监管，放大承诺作用同时闭环监管举措，在当前商事登记制度改革中寻求实践验证取得较好效果，在当前一些治危拆违的特殊背景下有一定的样本作用。...

诸暨市商事登记制度改革自2014年11月25日开始两年来，重点在实施商事主体登记和经营资格许可审批相分离的审批制度、推行住所（经营场所）申报制、打造商事主体登记监管信息共享平台、强化商事登记后续监管等七项内容上的闭环监管改革，建立了宽进严管、放管结合、证照联动的商事登记新模式，取得了超乎预期的效果，全面激发创业创新热潮，破解了无照经营监管难题，构建了事中事后监管机制。两年来，新设登记市场主体44718家，其中个体工商户35106家，占比78.5%，小微企业9462家（其中七大重点产业2452家）。通过商改统一平台对涉证的18个单位推送市场主体登记信息25628条，完成服务录入25600条，完成监管录入25534。从诸暨商改的实践看，在经营场所这个的登记事项上找突破口，放宽准入同时强化后续监管，放大承诺作用同时闭环监管举措，在当前商事登记制度改革中寻求实践验证取得较好效果，在当前一些治危拆违的特殊背景下有一定的样本作用。笔者就住所（经营场所）问题，阐述下近几年来全国各地的不懈探索和诸暨在经营场所信息申报制上的具体情况，希望引起各地同仁的共鸣。

    一、自上而下在住所（经营场所）改革突破

1、《物权法》对经营场所用途虽有约束，其实留有操作空间。《中

华人民共和国物权法》第七十七条“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。”在实践中无法取得权证的经营场所，往往需要取得“利害关系人”的同意或公示意见征求，但是没有规定书面意见签署要求，同时利害关系人也是一个宽泛的概念，具体构成无法精确。对于当前治危拆违工作中，其涉及的物权概念就会发生变化，第三十条“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”

2、国务院《注册资本登记制度改革方案》给了商改强力支撑，住所（经营场所）分类处置规定横空出世。国务院《注册资本登记制度改革方案》中“放松市场主体准入管制，切实优化营商环境”第（七）点明确“加强市场主体住所（经营场所）管理。工商行政管理机关根据投诉举报，依法处理市场主体登记住所（经营场所）与实际情况不符的问题。对于应当具备特定条件的住所（经营场所），或者利用非法建筑、擅自改变房屋用途等从事经营活动的，由规划、建设、国土、房屋管理、公安、环保、安全监管等部门依法管理；涉及许可审批事项的，由负责许可审批的行政管理部门依法监管。”基层实践中涉及住所（经营场所）中最为头疼的特定条件、非法建筑、改变房屋用途等三个住所（经营场所）中开展的经营活动中，有了很明确的规定，并且明确了两层含义，一是“由规划、建设、国土、房屋管理、公安、环保、安全监管等部门依法管理”；二是涉审批事项的，也就是涉证类的由涉证部门依法监管。工商部门主要处理的是与实际情况不符的问题，而且一般需要根据投诉举报才开展依法处理。

3、浙江省省政府《浙江省放宽企业住所(经营场所)登记条件的规定》就放宽住所(经营场所)登记条件的重要意义、具体放宽登记的举措和管理制度等作出规定，明确提出申报制概念。《浙江省放宽企业住所(经营场所)登记条件的规定》共14条，自2014年9月4日起实施。农民专业合作社、个体工商户住所(经营场所)登记参照执行。提出了对企业住所（经营场所）登记实行申报制、放宽住所（经营场所）登记应当遵循的原则、推行一照多址等举措充分释放场地资源、鼓励依法合理申报企业住所（经营场所）。《规定》将住所（经营场所）定位于营业执照上记载的联系地址，主要用于确定管辖和送达法律文件。改革目前住所（经营场所）的登记方式，采取地址信息“申报制”，由申请人提交载明住所（经营场所）地址的信息申报表和场所合法使用证明，实行自主、如实申报。

《规定》实行住所（经营场所）和生产经营场所各自独立的登记方式。两者地址不一致的，企业住所（经营场所）登记条件按《规定》的规定执行；两者地址相一致的，应当遵守法律、法规对生产经营场所条件的规定。《规定》明确了工商登记机关仅对工商登记环节的申请材料实行形式审查，对单位或个人以违法建筑作为住所（经营场所）申请登记的，工商登记机关不予办理。对于应当具备特定条件的企业住所（经营场所），或者利用违法建筑、擅自改变房屋用途等从事生产经营活动的，由规划、建设、国土、房屋管理、公安、环保、安全监管等部门依法管理；涉及许可审批事项的，由负责许可审批的行政管理部门依法监管。

申请人选择企业住所（经营场所）时应遵守国家有关法律法规的规定，住所（经营场所）所在建筑物应当符合国家关于建筑安全、安全生产以及国家安全等要求，违法建筑或危险房屋等依法不得作为企业住所（经营场所）。《规定》对住宅登记为住所（经营场所），申请人要本着邻里和谐、居民安全的原则，根据《物权法》和本地出台的放宽住所（经营场所）登记条件细则，在征得利害关系人书面同意前提下申报登记；对军队、武警等单位所有、属于专项规定的房屋，应当根据国家有关规定，取得相关租赁证明后方可作为企业住所（经营场所）。

4、全国各地陆续推出放宽市场主体住所（经营场所）登记条件的指导意见。江苏省政府出台了《关于进一步放宽市场主体住所（经营场所）登记条件的指导意见》，这个文件的出台为企业经营场所松绑带来了契机。意见释放出五大信息亮点：亮点一：提供个门牌号就能注册公司，对于实行集中办公或住所托管的市场主体，登记时可提交住所(经营场所)的信息材料作为住所的使用证明。亮点二：住宅可以作为经营性住所，为促进“双创”，对“住宅作商用”作出了有限放开的决定，除了涉及涉及污染、影响安全、法规禁止三个负面清单。并且明确营业执照不作为已改变房屋使用性质的凭证。亮点三：工业用地也能注册商业公司，除法律、法规规定以外，土地用途、房屋用途的审批变更不得作为工商部门住所(经营场所)登记的前置条件。亮点四：“一址多照”“一照多址”皆可行，《意见》明确，法律、法规未对市场主体住所(经营场所)做出禁止性和限制性规定的，工商部门可以创新市场主体住所(经营场所)登记方式，实行“一址多照”、“一照多址”、集群登记、商务秘书公司托管登记等改革举措。亮点五：住所(经营场所)登记进一步简化，市场主体使用自有房屋作为登记住所(经营场所)的，过去是必须提交房屋产权证。现在只要提交了相关材料，可以给予工商注册。2016年5月广州市工商局发布了关于征求《关于进一步放宽我市商事主体住所经营场所条件的意见》意见的公告，推行一址多照、一照多址政策，住宅可设立经营场所电子商务、无实体店铺的网络交易服务、咨询策划、工业设计、股权投资、咨询代理等无污染、无安全隐患行业。广东、黑龙江、宁夏、甘肃等各地都在不断推进住所（经营场所）放宽举措，力推信息申报制度。

二、诸暨市商改试点在住所（经营场所）上的实践表现

2014年11月诸暨市在考察深圳、东莞等地，结合上级部门在住所（经营场所）改革信号释放的基础上，作为浙江省商事登记制度改革试点单位，市委市政府发布《诸暨市人民政府关于开展商事登记制度改革的实施意见》（诸政发〔2014〕69号）、《诸暨市人民政府办公室关于做好商事登记制度改革后续监管工作的意见》（诸政办发〔2014〕146号）、《诸暨市人民政府办公室关于印发诸暨市商事主体登记管理实施细则（试行）的通知》（诸政办发〔2014〕147号）三个文件，全面推进商事登记制度改革。作为牵头实施商改工作的诸暨市市场监管局，2015年因推进商事登记制度改革成效显著被省人社厅、省工商局、省公务员局联合授予三等功。2016年在国务院商改工作督查中受到高度肯定，相关材料在国家、省市媒体上进行了专题宣传和介绍。

1、实施商事主体登记和经营资格许可审批相分离的审批制度。改革现行登记注册制度，制订《诸暨市商事主体登记管理实施细则（试行）》。经营资格许可不再作为商事主体登记的前置条件（前置审批保留目录、暂停目录除外），商事主体资格的取得应符合法定条件并按商事登记程序登记。登记机关对登记环节中的申请材料实行形式审查。申请人应当对其提交和申报的材料及其信息的合法性和真实性负责。申请人不得以取得商事登记为由对抗其他法律法规的规定。

2、推行住所（经营场所）申报制。一般商事主体申请住所（经营场所）登记时，只需提交载明住所（经营场所）地址的信息申报表和相关承诺书，登记机关不审查住所（经营场所）的权属及功能文件。

3、明确住所和经营场所含义和相关规定。商事主体的住所（经营场所）是企业的主要办事机构所在地，为法律文书送达地址和确定司法、行政地域管辖的依据；生产经营场所是指企业实际从事生产经营活动的场所。实行住所（经营场所）和生产经营场所各自独立的登记方式。两者地址不一致的，住所（经营场所）登记条件按本实施细则执行；两者地址一致的，应当遵守法律法规对生产经营场所条件的规定。 商事主体住所（经营场所）应当是固定场所，有特别规定的除外。商事主体应申报住所或经营场所信息。申请人应当对企业住所（经营场所）及其信息的合法性、真实性负责。

企业住所（经营场所）所在建筑物应当符合国家关于建筑安全、安全生产以及国家安全等要求，违法建筑或危险房屋等依法不得作为企业住所（经营场所）。对军队、武警等单位所有、属于专项管理的房屋，应当取得相关租赁证明后方可作为企业住所（经营场所），除此之外，只需提交载明住所（经营场所）相关信息和承诺的住所（经营场所）信息表（信息表见附件1）。登记机关实施先行告知，一次性告知商事主体不得利用违章建筑和危险房屋等作为住所（经营场所）并由商事主体作出承诺。住所（经营场所）信息表内容应包括：场所的具体地址、场所的权属主体、产权人承诺、申请人承诺。申请人提交商事登记机关办理商事登记的住所（经营场所）信息表不作为房屋拆迁补偿依据。如该场所涉及政府依法征用或拆迁，商事主体应依法办理住所（经营场所）的变更或注销登记。以住宅为住所（经营场所）的，应当遵守公序良俗，符合《民法通则》、《物权法》等有关规定，并征得利害关系人同意。

4、明确住所（经营场所）问题处理监管的部门职责。商事主体进行住所登记时，商事登记机关不审查住所（经营场所）的权属及法定用途、使用功能、合法性。对法律、法规规定商事主体住所（经营场所）应当经过规划、环保、消防等有关部门批准的，当事人应当取得相关部门的审批文件后方可在其注册登记的地址开展相关经营活动。 登记机关根据投诉举报，对企业登记住所（经营场所）与实际不符的问题以及违法、不实申报住所（经营场所）的行为，依法及时作出处理。对于应当具备特定条件的住所（经营场所），或者利用非法建筑、擅自改变房屋用途等从事经营活动的，由规划、建设、国土、房屋管理、公安、环保、安全监管等部门依法管理；涉及许可审批事项的，由负责许可审批的行政管理部门依法监管。

三、住所（经营场所）商改的实践思考

1、高度理解国务院深化行政体制改革、切实转变政府职能含义，全面推进大众创业、万众创新。以行政审批制度改革为突破口，大力简政放权，那么在住所（经营场所）上的改革也是简政放权的主要内容，而且是突破创业困难的“牛鼻子”，是让市场主体在创业的路上“早上车”、“好上车”。

2、地方政府的全力支持是商改工作成功的关键。诸暨市市委市政府高度重视商改工作，全力打造诸暨良好的营商环境。对于在审批登记上的改革给予了充分支持，以市长为组长，分管副市长和纪委书记为副组长的商改小组，看得出以纪律保证商改推进的决心。自主开发商改后续监管统一平台，理顺了部门监管职责，确保了住所（经营场所）在内的后续问题的相互衔接和痕迹化操作。

3、住所（经营场所）商改可以解决无照经营监管一揽子问题。在诸暨商改以前，无照经营存量很多，原因有认识不到位、前置证件办理困难、宣传不够到位、场所证明难以取得，最后一项场所证明的取得成为无照经营监管的最大难题，一些无照经营采取过多次引导、处罚教育等手段，但是还是因为缺乏权证无法取得相关场所证明，镇村居委会不肯或不敢出具相关证明，导致无照经营大量存在。现在先照后证、住所（经营场所）信息申报后，“无转有”工作水到渠成。诸暨商改两年新办营业执照达45000家，按照法定工作日计算，诸暨市每天需要新办营业执照90本，其中有很多都是无照经营转化户。

4、构建事中事后监管机制很重要。放宽前端市场准入，需要后续监管上更加严格、更加监管到位。涉证、涉场所问题的经营单位，需要相关部门按照经营条件进行重点关注，需要当地党委政府通盘考虑，强化登记监管信息的交互和监管工作的协同，保证后续监管的到位到边，防止出现监管盲区和监管错位。

四、住所（经营场所）商改问题的对策建议

1、需要明确四个要点。一是市场主体进行住所登记时，登记机关不审查住所（经营场所）的权属及法定用途、使用功能、合法性，登记机关以形式审查为主，这也是登记便利化需要。二是住所（经营场所）定位于营业执照上记载的联系地址，主要用于确定管辖和送达法律文件。三是不以办理营业执照作为房屋征收补偿的依据。办照只是赋予市场主体主体资格，同时也是大数据分析和相关部门监管明确指向化需要。四是特定行业经营时取得利害关系业主同意，登记时不提交利害关系人同意的书面证明，但是市场主体需保证已取得同意，如发现有利害关系人质疑时需提交书面或相关证明。明确了这样四个要点，我们在住所（经营场所）商改中才会有礼有节，才可以大胆推进此项工作。

2、需要及时处置投诉举报。对于登记住所（经营场所）与实际情况不符的问题，工商部门（市场监管部门）应当及时依法处理。如虚构住所（经营场所）、未取得利害关系人同意等问题，可以按照提供虚假材料骗取登记进行后续处理，可以要求变更登记地址或吊销其营业执照。

3、需要强化部门监管的协同性。在治危拆违等工作中，需要积极配合有权部门做好相应工作，保证登记注册和其他违法违章处置的同步推进。

4、需要不断推进法律法规政策层面的完善。住所（经营场所）商改工作在当前行政审批改革中起到积极作用，要保持政策的连续性，要在法律法规政策层面上加以完善，要强化工作的法治，而不是人治。

附件1企业名称或经营者姓名

住所地址

(经营场所)

产权所有人承诺

以上情况属实，并承诺该住所（经营场所）为合法建筑，并对该房屋安全承担责任。

产权所有人签字或盖章：

年    月  日

1、对该住所（经营场所）已依法取得使用权。

2、不以办理营业执照作为房屋征收补偿的依据。

3、已知悉《民法通则》、《物权法》关于将住宅改变为经营性用房需取得利害关系业主同意的规定，遵守公序良俗，不侵害利害关系业主的合法权益。

4、对住所（经营场所）有特定条件的，遵守有关法律法规的规定。

申请人签字或盖章：

年     月    日

注：1、住所（经营场所）的详细地址请按照规范的行政区划、街道（镇、乡）、路名、门牌号、大楼名称、小区名称、房号等填写。请申请人务必真实准确填写详细地址，该地址将作为送达法律文件的法定通讯地址。

2、承诺人对承诺内容的真实性、合法性负责，否则承担相应法律责任。

（作者系浙江省诸暨市市场监管局企管科科长）

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