刘世锦：城市化到了这个阶段，为什么会采取都市圈城市群的形态？

本文转载自：TOP创新区研究院

读懂十四五通过一份总报告和一批专题的研究成果，集中讨论了十四五和到2035年经济社会领域的一些重大改革产权制度改革企业治理结构改革财税体制改革金融体制改革创新绿色发展和对外开放的问题每个问题都可以专门开一次会议，但是其中一个重要的议题，就是都市圈城市群的发展

当然，我们在讨论这些问题的时候，还是要坚持目标导向问题导向

什么叫目标导向？

就是对准我们要达到的目标，应该进行哪些改革问题导向就是有什么问题为了解决这问题而去推动改革，也就是我们平常讲的是逢山开路遇水架桥，最后改革要落地要有成效

最近我讲得比较多的是，怎么理解中国经济下一步的增长动能

去年我们遇到了前所未有的疫情冲击，和其它国家一样，我们采取了相对宽松的货币和财政政策但是现在经济基本上接近恢复到一个正常状态，所以最近大家都在讨论，这种宽松的政策什么时候退出，以及如何退出

决策层的态度很明确：不急转弯，但这个弯还是要转，而且要转好这个弯

不急转弯是因为中国经济目前还没有完全恢复，特别是国际上疫情能不能以及何时才能够控制住，还有很大的不确定性比如我国的宏观杠杆率，前两年比较高，经过努力已经控制到一个比较低的水平，但是过去的一年又提升了20多个百分点

最近有些地方楼市股市比较热，原因在什么地方？有没有泡沫的因素？这个问题还不好做结论，但是已经出现了令人担心的现象，特别是有些金融风险现在已经开始暴露所以，在这种情况下，这个弯一定要转，而且要转好

中国在过去一段时间，宏观政策总体上是克制的，而且度把握地比较好，没有像有些国家那样搞大水漫灌，但同时基本上满足了救助和恢复经济的需求

所以，当我们的经济回归常态以后，宏观政策的所谓转弯，难度相对还比较小



自疫情以来，不少国家开启无限QE模式

但是最近我注意到一个情况：

很多人把经济增长的宝押在宏观政策上，总是希望宏观政策松一些，以为松一些中国经济就会好一些

我觉得非常需要讲清楚一个问题

包括货币政策财政政策在内的宏观政策，在现阶段中国经济增长中到底起什么作用？ 

从逻辑上来讲，宏观政策在经济增长中主要起短期平衡和稳定的作用

中国经济将近40年的时间是高速增长，过去一些年已经转入中速增长我们之所以能够高速增长中速增长，主要靠的是结构性潜能

什么叫做结构性潜能？

就是中国作为一个后发的经济体，在技术进步结构转型升级城市化等方面所具有的增长的潜能

通俗地说，就是发达经济体已经做过了，中国正在做或者我们有可能有条件做的事情，这些事情所带动的增长动能 

一定要排个顺序的话，结构性潜能对经济增长来讲是第一位的，宏观政策是第二位甚至第三位的

当然，这个排序未必合理，因为结构性潜能和宏观政策的作用各不相同，不能相互替代但是如果没有结构性潜能，宏观政策再高明，也不会比发达经济体好到哪去，很难有高速或者中速的增长

我们把结构性潜能可以看成是一只苹果，发达经济体是一只熟透了的苹果，中国这只苹果目前只熟了一半，还半红半青，我们还有结构性潜能可以利用

我是想强调，我们主要的注意力和精力还是要放到发掘结构性潜能，而不是宏观刺激政策上来否则，如果本末倒置，将会贻误战略机遇期



结构性潜能到底怎么理解？我们在高速增长期，结构性潜能主要是房地产基建出口等等，但是最近一些年，这些结构性潜能在逐步地减弱或者消退，所以十四五乃至更长一段时间，比如说到2035年，我们必须着力发掘与中速增长相配套的结构性潜能 

最近，我提了一个1+3+2的结构性潜能框架

1就是都市圈城市群发展为龙头，为下一步中国的中速和高质量发展打开空间

我先讲一个最简单的判断：十四五期间乃至以后更长一段时间，中国经济新的增长动能，百分之七八十应该就在这个范围都市圈和城市群之内

所谓3是指，实体经济方面，得补上中国经济循环过程中新的三大短板：

一是基础产业效率不高，像能源物流通信金融等基础产业领域，仍然不同程度地存在着行政性垄断竞争不足，补这个短板将有利于全社会降成本

二是中等收入群体规模不大，今后10-15年，中等收入群体应该实现倍增由目前的4亿人左右增加到8-9亿人实现这个目标补上这个短板，将有利于扩大需求，特别是消费需求，同时扩大人力资本

三是基础研发能力不强，中国最近几年创新发展很快，但是基础研究和源头创新是我们的短板

最近一段时间，国际上有人卡我们的脖子，但我们内循环有没有自己卡脖子的地方？基础研究源头创新就是我们自己的短板，或者说自己卡脖子的环节，只有补上这个短板，才能够有效地应对外部卡脖子问题，同时为建设创新型国家打牢基础



所谓2是指：数字经济和绿色发展为两翼

数字经济和绿色发展是全球范围内的一个新的增长潜能最近欧盟讲疫后重建经济复苏的时候，特别强调两个动能：

一个是数字技术，一个是绿色发展

尽管这是一个新的增长潜能，但是我们中国有优势

刚才我讲的1+3+2这个结构性潜能，就是一个龙头引领，补足三大短板，两个翅膀赋能

关于未来都市圈城市群的发展，我想点五个问题： 

第一，城市化到了这个阶段，为什么会采取都市圈城市群的形态？

据我所知，最近几年人口流动重点，已经不是由农村到城市，而是由小城市或者说中西部东北的城市到三大都市圈内地一些省会城市为主的新都市圈

为什么会发生这种流动？经济学上讲的是所谓的集聚效应这个集聚效应怎么提高生产率，都市圈本身演变的规律和特点是什么，这方面其实现在还有争议，但这是一个基本的理论问题，需要弄清楚

第二，生产要素特别是土地人员资金的双向流动或者说它的市场化，和都市圈城市群发展到底有什么关系？

集聚效应的前提是，要素要能够流动起来，我们最近一些年遇到的问题，比如农民要进城很困难找工作可以，但是基本的公共服务，包括一些制度性的因素，比如户口问题，很难解决

另一方面，最近几年其实很多城里人也想下乡，特别是都市圈的发展，重点是那个圈的发展，很多城里人想到核心城市周边的小城市里去（现在那些地方可能还是农村），但现在面临着各种各样的问题和困难，似乎城里人下乡遇到的困难不比农村进城少，有些方面可能还多

像土地问题，现在农村集体土地制度改革特别是集体土地入市，宅基地能不能流转？怎么流转？很多理论问题具体操作中的政策问题，对都市圈城市群的发展都是硬约束



第三，都市圈城市群的发展和我们现在区域发展是什么关系？

最近讨论比较多的，是南北区域差距拉大

第四，空间规划特别是城市规划与市场机制之间的关系

我们平常讲，规划定了以后，一张蓝图干到底，但是回过头看，我们过去做的规划，有些也不大符合实际

因为，规划最终还是人在制定，人的认识是有局限性的在改革开放开始的时候，我们认为，通过政府可以做出很好的规划，来规划行业的发展企业的发展，政府有了规划以后，行业企业按照规划做就行了，但是之后慢慢发现，这是做不到的

现在，在空间上，是不是一些主管部门做个规划，就一定符合实际就很高明？我看过这个领域的一些文献和政府文件，也曾跟他们讨论过一个问题：在空间规划领域的文件中，我几乎很少看到提市场的作用，也没有看到市场在资源配置中起决定性作用这句话

市场在空间规划领域还需不需要起不起决定性的作用？

这是一个理论问题，确实需要探讨

当然，它实际上也是个现实问题

因为我个人的观察是，市场是在起作用，最直接的就是人口流向我们讲都市圈城市群的发展，发展最快的就是人，就是老百姓有两条腿他所做出的选择，他们去的那些地方，是发展最快的

所以，我们的规划公共服务的配给土地等资源的分配（有些土地指标还要分配），有没有必要是不是可以和市场的信号之间能够建立起一种联系？

第五，中等收入群体扩大和都市圈城市群发展是什么关系？

我们有个初步的研究：将来中国中等收入群体扩大现在还有一部分处在低收入状态的人，有可能成为中等收入群体，大部分是农民工，已经进城了，他们下一步是最有可能进入中等收入群体的

但是他们在什么地方能够进入中等收入群体呢？可能相当大一部分就是在都市圈城市群的范围内所以，都市圈城市群的发展对推进中等收入群体的扩大促进城乡的融合发展，意义也相当重大



另外，很重要的一点是，我们各个地区包括各个省各个市，甚至各个县，能不能给它比较大的自主决策权

据我所知，城市领导者有很多想法有更好的办法，能不能给他们比较大的自主选择的空间，让他去试一试中国未来城市的发展，应该是让人民生活的更富裕更幸福更有安全感，在更大范围里更有竞争力这样，都市圈城市群的发展，从底层来讲，把流动的渠道打开，从政府做决策环节上，让各个地方有比较大的选择权

如果有这样一个局面出现，中国的都市圈城市群发展过程一定是生气勃勃，一定很有创新性，而且一定会出现我们现在都想象不到的创举，会证明中国是一个很有创造性的国度

这个过程，一方面能够实现经济增长，另一方面增长能够更好地满足人力资本发展人们美好生活各方面的需要

微信编辑：竹书流年

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