海绵城市推进现状与市场模式解析

海绵城市被划入未来城市建设的重点之一。2016年将是海绵城市发展的布局年，海绵城市建设全面规划启动。本文主要从PPP合作模式的角度谈谈海绵城市建设及海绵城市实践成功案例。...

一.我国海绵城市的推进

2013年，习总书记首次提出“海绵城市”建设这个概念。接着的两年，“海绵城市”已经成为城镇建设的热点。两年的耳濡目染，“海绵城市”这个词已经无人不知了。从去年4月，第一批海绵城市建设试点城市名单正式公布公布以来，整整一年的时间，“海绵城市”已成众所周知。海绵城市建设试点建设工作全面开展。15年4月，财政部、住建部、水利部公布了首批国家级“海绵城市”建设试点目录，迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区一共16个城市入选。15年6月，住建部把三亚列入地下管廊和海绵城市双试点城市。海绵城市建设期基本在15-17年三年时间内，试点城市相继展开海绵城市建设工作，出台了相应的建设规划，包括一揽子项目和投资额度规划，相应的配套支持政策也如期而至。根据试点城市的建设投资规划和当前的建设进展来看，16年为海绵城市工程的集中推进期及招投标高峰期。4月22日，由财政部、住建部、水利部共同组成的评审专家组，在中国城市规划设计研究院召开2016年海绵城市试点竞争性评审会议，共有17个城市参加了此次竞争性评审，分别为福州、珠海、宁波、玉溪、大连、深圳、上海、庆阳、西宁、三亚、青岛、固原、天津、北京、盘锦、呼和浩特、运城。16年5月，福州、珠海、宁波、玉溪、大连、深圳、上海、庆阳、西宁、三亚、青岛、固原、天津、北京等14个城市入选第二批试点。

二.海绵城市建设试点采用PPP模式

15年10月，国务院发布关于《推进海绵城市建设的指导意见》，强调区别海绵城市建设项目的经营性与非经营性属性，建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制，采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式，鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理。国家鼓励在海绵城市建设中引入PPP模式，以加强竞争、实现投资主体多元化。

《推进海绵城市建设的指导意见》鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理，鼓励技术企业与金融资本结合。为什么《推进海绵城市建设的指导意见》要推PPP？有几下几点主要的原因：

首先，海绵城市建设是政府确保公共利益优化提高公共服务水平的建设。是防洪水、保供水、促节水的一项宏伟工程。是涉及水生态，水资源，水环境，水安全，水文化的惠民工程，是打造城市宜居环境提高居民生活品质的一项公共建设服务，属于政府应该提供的公共产品和服务的范围。

其次，PPP合作模式提高财政资金公共服务供给绩效水平。传统的融资渠道遇到了困难，政府融资平台受到制约，经济转型迫在眉睫，大量社会资本找不到投向，海绵城市启动无疑为产业转型升级带来福音和机遇。PPP合作模式是符合顺应发展趋势的政策选择。PPP合作模式通过物有所值和财政承受能力的评价，可以解决政府盲目上项目的问题和提高财政资金供给绩效。在制度安排上和资金保证上保证海绵建设的可持续和长期性。

另外，海绵城市建设公益性非常明显，利用PPP模式，可以充分利用政府的控制力、影响力和社会资本的灵活性、创新性、风险抵抗能力，从而克服政企合一的积贫，积弱，积弊的诟病。通过政府与社会资本合作模式探索新型的海绵城市商业模式、盈利模式。推进海绵城市项目落地，推动海绵城市建设孵化新材料、新技术、新工艺等领域，真正实现海绵经济效益。利用PPP合作模式作为打通全产业链的方式并进行项目识别、项目界定，不大包大揽也不碎片化切割项目，切实找准打通海绵产业上下游产业链条的项目边界。三. PPP模式参与“海绵城市”建设需要面对的问题

1.子项目数量多

海绵城市试点城市的子项目少则数十，多则数百，项目繁杂。尤其是某一具体项目中包含数类工程，各项目的边界区分以及是否能够打包或如何将各工程打包成为采取PPP模式必须考虑的要素。首先可以将海绵城市中的子项目按类划分，每类项目由按照相同的交易模式进行处理。其次，除了按建设方面的要求将不同项目打包实施外，为避免社会资本对项目的任意挑选，还可以把盈利能力不同的项目加以打包，实现优劣搭配，搭建最合理的结构。2.管线改道及综合管廊
我国部分城市在对供排水等管道布局之初没有过系统的规划，导致在进行海绵城市建设的时候会遇到改道难的情况，增加建设成本支出。如需对现有管道进行改造的，政府应负责协调改道事宜。
在敷设地下管道时，按照《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发[2015]61号)，要求“已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊”，且实行有偿使用制度。海绵城市的建设中不可避免的涉及到地下管道的敷设，所以在规划设计的时候要充分考虑到是否有现存管廊，在规划上做好衔接。3.厂网一体化
供、排水管道的建设或改造是海绵城市建设必备的一环，管道在与污水处理厂、供水厂的管线对接过程中，利益诉求、管道使用权限等方面可能会存在争议。在有相应条件的情况下，不妨尝试利用BOT、ROT、TOT等模式将污水厂、供水厂交由管道建设方进行建设、改造及运营，既能够有效地提高水厂、管道的利用率，同时也为管道项目提供了回报条件。

海绵城市在中国的建设方兴未艾，因为其涉及的环节多，项目类型繁杂，更多的问题需要结合PPP的基本原理，在具体项目中加以研究和解决。

四.海绵城市实践成功案例

案例1：迁安——政府引导基金模式

迁安市是海绵城市试点中唯一入选的县级市。为指导海绵城市建设，迁安市聘请清华同衡规划设计院编制.迁安市海绵城市建设区专项规划(2015—2030年).。2015年8月18日，迁安市正式启动全国首支海绵城市建设引导基金，由金砖城市国开先导基金提供募集认购，为地方政府的“海绵城市建设”财政建设资金的解决开辟了一个新的途径。

. 基金介绍：由迁安市财政局与深圳金砖城市国开先导基金管理有限公司以有限合伙的方式设立。2015年12月，中国农业银行河北省唐山分行成功中标海绵城市建设引导基金，以5.98%的年化收益率获得优先级额度12亿元，成为迁安海绵城市基金的独家供应商，农行还将获得0.2%的年度基金托管收益。

. 经验总结：建立多元化的资金保障机制。通过PPP模式有针对性的引入实力较强的专业基金团队，共同设立海绵城市建设基金，不仅保质保量完成合作项目，还可带动整个城市海绵经济产业链的发展，也为实施机构合理选择合作社会资本提供了制度保障。

案例2：西咸新区——PPP模式和政府实施相结合　　

西咸新区是首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区。早在2012年，西咸新区就以沣西新城为试点区域，展开低影响开发技术探索实践，先后与西安理工大学、西安政设计研究院合作，将低影响开发技术应用于实际项目，为申请国家级海绵城市试点积累了丰厚的经验和基础。根据计划，西咸新区海绵城市建设PPP投资项目共有4项，包括渭河污水处理厂及管网、中心绿廊一期景观工程、渭河沣景路泵站及渭河天元路泵站项目。实施中，对渭河污水处理厂及管网、渭河沣景路泵站及渭河天元路泵站项目整体打包；中心绿廊一期改扩建项目单个运作。目前渭河污水处理厂及管网、渭河沣景路泵站及渭河天元路泵站项目PPP融资已取得重要进展。　　.

西咸新区PPP模式重点：①对于承担海绵城市建设项目的开发商，实行奖励政策，如延长企业的还款期限，降低贷款的门槛，甚至局部调整利息，以吸引社会资本。②政府把市区内的营利性项目，比如说房地产开发、供电、旅游、娱乐等项目和公益性质的项目进行打包，提高海绵城市建设项目收益吸引力。③成立陕西省西咸新区绿色城市管网基金，这也成为陕西第一单、民生银行系统内第一笔支持海绵城市建设的专项基金。④农行陕西省分行以8亿元理财资金投资设立西咸新区沣西新城海绵城市建设引导基金。　　.

经验总结：PPP模式与政府实施结合推进。没有直接收益（如生态走廊建设等非经营项目），主要采用政府购买服务的方式。经营性项目与公益性项目打捆招商（如污水处理厂捆绑污水管网）。整个水环境整治（包括污水厂、下游治理、生态走廊建设等）采用特许经营的方式。通过这种PPP模式与政府实施相结合的灵活模式，大力推进海绵城市的整体建设。

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