清除“清水衙门”监督盲区

“清水衙门”与“油水衙门”并没有明确边界，不管部门权大还是权小，都应纳入监管视野...



◆ 由于“权力缺乏有效约束”，“清水衙门”成为腐败“灾区”

◆ 随着经济发展，“清水衙门”也迎来大批资金

◆ 涉案人员贪腐手段大都基于“有权不用、过期作废”的短期功利化认知；特征为“靠山吃山”、“雁过拔毛”式贪腐

◆ “清水衙门”与“油水衙门”并没有明确边界，都应纳入监管视野

5月17日，中央纪委官网发布消息说，重庆市水利局党组副书记、副局长、总工程师冀春楼涉嫌严重违纪，目前正接受组织调查。水利系统又一位领导干部落马，再次引发公众对“清水衙门”腐败问题的关注。

近些年，被视为“清水衙门”的水利系统频频成为腐败“灾区”。据不完全梳理，十八大以来，水利系统中落马的厅局级及以上领导干部已有近十位，既有部委的也有地方水利系统的。

“清水衙门”意味着无“油水”可捞。但近些年发生的一些贪腐案件，颠覆着公众的认知。

中国政法大学政治与公共管理学院鲁照旺教授对《瞭望》新闻周刊记者说：“‘清水衙门’腐败案件频发，说明一些纪检监察部门，对这些领域存在不同程度的认知偏差，有必要尽快补齐监督短板。”

“与那些‘大老虎’腐败相比，‘清水衙门’的腐败危害看似不大，但对本领域的绝对危害不可小觑。”鲁照旺认为，“由于这些部门直接面对基层群众，群众更有切身之痛。值得警惕的是，这些小腐败若缺乏治理，就会呈现出难以遏制的发展势头。”
“雁过拔毛”式贪腐

一直以来，那些经费少、福利少的事业单位，往往被公众视为“清水衙门”，即使置身其中，也似乎难有贪腐的空间。

然而，“清水衙门”水并不清。近年来，水利系统反腐大幕从广东省水利系统窝案拉开——原副厅长吕英明是这起窝案中落网级别最高的官员。同时，水利水政监察局原副局长毛益勇、水政监察局原副局长许某、云浮市水务局原副局长陈某……部分担负行政许可和监督职责的领导干部，纷纷涉案被查。

据报道，吕英明担任广东省水利厅副厅长11年，是诸多副厅长中资历最深者。在其2012年11月落马两年后，曾经与吕英明共事多年的广东省水利厅原厅长黄柏青、广东省水利厅原巡视员彭泽英先后落马。

一些省份水利系统腐败案件也处于高发态势。2015年，河南省纪委通报了42起涉及水利的典型案例，湖北省荆门市人民检察院反贪部门立案查处水利系统贪污贿赂犯罪案件13件13人。

扶贫领域腐败问题同样值得关注。据云南省人民检察院披露，今年1月至4月，云南检察机关共立案侦查职务犯罪案件595件719人，其中发生在惠民扶贫领域涉嫌职务犯罪的多达389人，占职务犯罪的一半以上。

2016年5月19日，中央纪委监察部网站发布消息，广东纪委通报了近期查处的6起基层干部骗取、挪用扶贫资金典型问题。最高人民检察院统计数据显示，2013年至2015年11月，仅涉农扶贫领域，职务犯罪全国检察机关就共查办35240人。

“清水衙门”腐败案件不但高发，而且多为窝案。比如，自2014年7月以来，河北省保定市纪委先后查处了市人防办原主任、副调研员等16人，其中党纪政纪处分12人，移送司法机关9人。

本刊记者经过梳理发现，在这些“清水衙门”腐败案件中，涉案人员贪腐手段并无什么“高明”之处，大都是主观上基于“有权不用、过期作废”的短期功利化认知，“靠山吃山”、“雁过拔毛”式贪腐成为一个特征。

比较典型的案例是重庆市永川区农机补贴腐败案。在此案中，一张常用农机具秧盘国家补贴2毛5分，农技推广站先提1毛8分，站长再拿3分，剩下的4分留给骗取补贴的合谋企业。据调查结果显示，从2009年开始，永川区农技推广站原站长周忠友、原副站长凌玲和一名企业老板共谋，仅秧盘一项就虚报销量188万余张，骗取专项补贴46.2万元。

此外，信访、统计、气象、环保、农林牧副渔等领域的“清水衙门”的腐败案件也时有发生。比如“排名权、销号权”成了一些信访部门的生财之道，统计系统“有的领导干部以‘数’谋私”，气象局通过垄断新盖建筑防雷检测业务从中谋取私利，等等”。
积少成多式腐败

多位受访专家认为，“清水衙门”成为腐败“灾区”，症结同样是权力缺乏有效约束。同时，也提醒人们，纪检监察部门对“清水衙门”不能存在认知偏差而疏于严格监督。

其实，“清水衙门”与“油水衙门”并没有明确边界。权力不分大小，油水不分多少，只要缺少有效监督，“有权”即可能变成“有钱”。

“在以往，纪检监察部门对‘清水衙门’的防腐反贪工作存在认知误区和懈怠心理。”国家行政学院研究员胡仙芝认为，“实际工作中，大多地方纪检监察部门在权力监管上，紧盯‘实权部门’‘要害部门’和关键环节，存在忽视‘清水衙门’的操作性漏洞。”胡仙芝说，如果监管不严、监管缺失，腐败问题就会侵蚀到每一点公权力、每一个权力行使环节，而不会区分“实权部门”和“清水衙门”。

“随着中国经济体量的增大，以及近年来国家加大对民生领域的投入，以前被视为‘清水衙门’的部门，也迎来了大批资金。某些‘肥缺’岗位上，比如采购、审批等，领导干部只要心生贪念，而权力又不受控制，就有可能把偷尝“肥肉”变为现实。

胡仙芝举例说，“比如动物园、林业局等，这些‘清水衙门’不牵涉大量对外审批，但其自身依然会涉及到相当比例的工程和项目建设，因此监督同样不可或缺。”

随着中国城镇化的快速推进，大量基础设施建设资金投入不断加大。包括人防、路灯、环保等，其涉及的业务也会大量增加，使得过去“冷清”的单位变得炙手可热，从而产生寻租空间。

除了对“清水衙门”监管薄弱外，这些领域的腐败多是“蚊蝇之贪”式的“微腐败”，的确也难以引起察觉。但积少成多也能滋生出“小官巨贪”。比如河北“亿元水官”马超群，即为明证。

从以往案例看来，一些“清水衙门”的贪官深谙“聚沙成塔”的道理，他们大小通吃、雁过拔毛，贪腐能量足以颠覆公众的想象力。

还有，尽管一些“清水衙门”看似冷清，但其行政行为却攸关相关特定企业人员利益。比如人防部门，其有收取人防工程易地建设费、对民用建筑修建防空地下工程进行审批等职能。其对相关企业予以关照，对方就能获得很大利益。“清水衙门”中同样有要害部门、关键环节。

北京大学廉政建设研究中心主任李成言教授认为，“清水衙门”权力不是很大，可支配资源也不是很多，但在权力没有受到法律严格约束的环境中，腐败向“清水衙门”蔓延乃是必然。近年来一系列“清水衙门”密集腐败、系统腐败的案件，就是最好的佐证。
补齐监督短板

多位受访专家认为，反腐不但要紧盯重点领域和重要部门重点岗位，也要把“清水衙门”纳入监控范围，不留盲区、不留死角。

从反腐策略上分析，盯住核心部门、关键领域，突出反腐的“主要矛盾”，这是“治标为治本赢得时间”的重要方法。但是法治化的反腐路径，本没有所谓“冷热衙门”之分，不管部门权大还是权小，都应纳入监管视野。只有在行动上长期秉持反腐败无死角、无禁区、无盲区的零容忍态度，才能构筑起零容忍的反腐围栏。

首先，纠正对“清水衙门”认知上的偏差。“当前中国反腐倡廉，纪检监察部门还须拓宽治理思路，尤其需要摒除‘惯性思维’，瞄准任何可能滋生腐败的土壤。”李成言说，“只要有‘衙门’，就有权力，哪怕是微小的权力，都需要进行约束。”

其次，将预防腐败的制度关口前置。如果以法治的标准衡量，反腐成功与否，不在于具体抓了多少贪官，震慑了多少贪腐分子，而在于以严密的制度使贪腐分子没有可乘之机。

“应系统梳理近年来一些所谓‘清水衙门’增加的权力、资源、资金、资产，检查是否存在监督缺位和错位现象，评估已有监督是否存在失灵现象，并在此基础上有针对性地完善相关监管制度。”中国廉政法制研究会巡视制度研究专家组组长邓联繁说。

在胡仙芝看来，管住基层干部的权力之手，必须织牢织密制度笼子，把好全程全环节的监督监察。尤其要把制度关口前置，让权力在阳光下运行，增强透明公开，鼓励群众积极监督。“对社会民生资金、扶贫资金、工程建设专项资金等要及时进行审计公开，用制度设防，加强‘招投标’管理和事中、事后审计，防止资金被截留、被侵吞。”

第三，对于“微腐败”要抓早抓小。“要积极织密制度反腐机制，压缩‘微腐败’生存空间。加强对这些干部的监管，不仅要抓大，而且还要抓小。只要违纪违法，该扯袖子则扯袖子，该处分则处分，防微杜渐。”鲁照旺说。

“在重点监督那些实权部门的同时，也要瞄准那些小、远、偏的‘清水衙门’，防止里面出现腐败蛀虫。”鲁照旺认为，“只有这样，才能让群众对打‘虎’扑‘蝇’有更直接、更多的获得感。”LW

刊于《瞭望》2016年第23期

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