2016年10月10日至14日，《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（以下简称“蒙特利尔议定书”）第28次...



2016年10月10日至14日，《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（以下简称“蒙特利尔议定书”）第28次缔约方会议在卢旺达首都基加利市召开，来自近200个国家的800多名代表出席了大会。会议经过艰苦的谈判，最终通过了将氢氟碳化合物（HFCs）纳入蒙特利尔议定书框架内进行管控的基加利修正案。

基加利修正案的通过，有助于避免到本世纪末全球温度升高0.5摄氏度，并减少上千亿吨的二氧化碳排放。世界将这一举措赞誉为迄今为止为实现《巴黎协定》承诺的将全球升温控制在2℃以内的最大贡献。

一、《蒙特利尔议定书》及其特别机制

《蒙特利尔议定书》全名为“蒙特利尔破坏臭氧层物质管制议定书（Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer）”，是历史上最为成功的多边环境协定之一。为保护臭氧层，逐步淘汰消耗臭氧层物质，国际社会分别于1985年和1987年缔结了《保护臭氧层维也纳公约》和《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》。联合国197个成员国全部加入了议定书，使之成为“全球普遍参与”的第一个多边环境条约。

《蒙特利尔议定书》对CFC-11、CFC-12、CFC-113、CFC-114、CFC-115五项氟氯碳化物及哈龙1211、哈龙1301和哈龙2402三种哈龙（Halon 的音译，属于一类称为卤代烷的化学品，主要用于灭火药剂。）的生产和消费做了严格的管制规定，并规定各国有共同努力保护臭氧层的义务，凡是对臭氧层有不良影响的活动，各国均应采取适当防治措施，影响的层面涉及电子光学清洗剂、冷气机、发泡剂、喷雾剂、灭火器……等等。正是凭借前所未有的国际合作，人们成功化解了可能面临的环境灾难。在《蒙特利尔议定书》的推动下，全球淘汰了98％的消耗臭氧层物质的生产和使用，臭氧空洞开始缩小，每年预防200万人罹患皮肤癌，实现了巨大的环境、健康和气候效益。

《蒙特利尔议定书》有若干特别机制，确保缔约方履约。首先当属财政机制，包括多边基金在内的财政机制，确保不落下任何一个努力减少议定书限控化学品的国家。此外，议定书还有独特的不遵守情事程序（Non compliance procedure），确保超过配额的国家能够迅速返回正轨，实现商定的目标。这些机制已被证明行之有效，使各国能够在既定日期前实现相关目标。

1. 财政机制。多边基金为发展中国家履约提供必要的资金支持和技术援助。自1991年以来，已通过多边基金向发展中国家提供了超过34亿美元的援助。

2. 不遵守情事程序机制。不遵守情事程序是对缔约国履行条约的行为进行监督和控制，对不履行国采取援助甚至惩罚等措施使其回到履行状态的一种制度。该程序由履行委员会管理，可以由一个或多个缔约国针对其他缔约国发起、由秘书处发起、由不遵守情事的缔约国自己发起。应对不履行的措施分为两类：帮助性措施和惩罚性措施。

这一机制的显著特点在于其倡导以合作和协商而不是敌视和对抗的方式来处理不遵守情事。通过提供友好的解决方案以及援助，促使不遵约的缔约方采取措施，尽早恢复到遵约状态。经验表明，缔约方愿意通过这一机制上报自己未遵守义务的情况，以寻求援助和解决方案。

3. 评估小组。议定书的三个评估小组定期向各国提供科学，技术，经济和环境方面的最新信息，使他们能够就复杂情况做出知情且及时的判断，确保他们采取的政策和行动建立在严谨的科学论证之上。

4. 豁免机制。议定书制定并应用各种豁免机制，以应对缺乏消耗臭氧层物质的合适替代品的情况。通过这一机制，《蒙特利尔议定书》（缔约方会议文件使用英文“non-compliance procedure”来指称这种程序，在该会议的正式译文中被翻译为“不遵守情事程序”。也有学者称之为“不执行程序”或者“遵约机制”。）在确保逐步淘汰对臭氧或气候有害的化学品的同时，不妨碍社会的正常运行。

5. 对与非缔约方贸易的控制。禁止或限制已批准议定书或修正案的国家与尚未批准议定书的国家就限控物质进行交易。这促使各国迅速加入议定书及其各项修正案。在实施规定时灵活变通，以确保所有缔约方在遵守这些规定的同时，不损害宏观经济效益。

二、限制HFCs排放的必要性

上世纪80年代全球开始淘汰氯氟烃化合物（CFCs）等破坏臭氧层的物质，结果导致其替代品氢氟碳化合物（HFCs）的广泛应用。而HFCs被证实为强效温室气体，其全球变暖潜能值比二氧化碳高数千倍。1997年通过的《京都议定书》将HFCs列为温室气体。

HFCs通常用于空调、冰箱、喷雾剂、泡沫和其它制冷产品中。近年来气温屡创新高，人们对于空调等冷却系统的依赖与日俱增，也导致HFCs的使用量和排放量快速增长。这种现象在一些发展中国家尤为突出，中产阶级不断发展壮大，越来越多的人逐渐拥有消费家电的购买力，这些都间接助推了HFCs的使用。据估计，HFCs的消耗量每年增长约10％，它不仅是强效的温室气体，同时也成为增长最快的温室气体。控制这类物质的使用将有助于在短期内限制全球气温的上升。

三、基加利修正案的达成及其重要意义

经过七年的谈判，在本次会议上，《蒙特利尔议定书》的197个缔约方最终达成了妥协，正式通过基加利修正案，各国同意将HFCs列入限控清单，并拟定了时间表，规定在2040年前逐步减少80-85％的HFCs。

1. 体现“共同但有区别的责任”原则。协议切实体现了“共同但有区别的责任”的原则。发达国家将从2019年首先减少HFCs用量。包括中国在内的100多个发展中国家将从2024年冻结使用HFCs，印度和巴基斯坦等一些发展中国家从2028年开始冻结。同时发达国家将为发展中国家履约提供必要的资金支持和技术援助。此次大会各缔约方已一致通过基加利修正案，下一步需要缔约方进一步批准（基加利修正案将于2019年1月1日生效，但前提是至少20个缔约国予以批准。如果2019年之前未能满足该条件，修正案将在集齐20个缔约方的批准之后的90天生效。）。

2. 资金支持和替代品研发。各国还同意为减少HFCs提供充足的资金，全球预计筹资数十亿美元。额外资金的确切数额将在2017年的下届《蒙特利尔议定书》缔约方会议上商定。资金将最先用于研究和开发较低成本的HFCs替代品。目前正在研究的HFCs替代品需要包含以下特点，(1)具有很低的臭氧消耗潜值；(2)具有很低的全球变暖潜能值。如天然制冷剂氨或二氧化碳，以及正在开发的高效率、低成本的冷却技术等，这些对环境的影响都较小。

3. 我国发挥积极的引领作用。作为负责任的发展中大国，我国高度重视应对气候变化和削减HFCs问题。在2014年底与美国签署的《中美气候变化联合声明》中已明确提出“就全球削减氢氟碳化物这种强效温室气体携手合作”。在本次谈判过程中，我国与各方积极沟通协调，为推动修正案的达成发挥了积极引领作用。

4. 基加利修正案意义重大。据预测，2020年到2050年间，基加利修正案将会减少约700亿吨二氧化碳当量的温室气体排放，相当于每年减少23亿吨二氧化碳当量的温室气体排放。其作用等同于关停了750多座50万千瓦装机容量的燃煤电厂。可以说，基加利修正案的实施将会大大减缓全球变暖的进程。

基加利修正案的通过，是近期继《巴黎协定》达到生效条件（随着温室气体排放量占全球总排放量约56％的72个缔约方批准了《巴黎协定》，《巴黎协定》将能在11月7日摩洛哥马拉喀什举办的第22届联合国气候变化大会前正式生效。）、国际民航组织通过民航减排全球市场措施机制后，国际社会在应对气候变化方面达成的又一重要成果，也是去年12月《巴黎协定》通过以来，各国积极合作应对气候变化态势的进一步体现，对推动全球绿色低碳发展具有重要意义。

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