[收藏]深入浅出停车政策之《政策脉络篇》

国家发展和改革委员会综合运输研究所城市交通运输研究中心程世东主任、王淑伟博士编著！...

之前停车邦为大家分享了中国停车产业政策之“《投资建设篇》”、“《机械停车篇》”、“《智慧停车篇》”，今天我们带来最后一篇“《政策脉络篇》”，希望通过专家对我国城市停车供给政策实施策略的总结，帮助读者梳理政策的总体脉络，了解停车政策制订的未来方向，以作借鉴、参考。

我国国情难以支撑小汽车无限度的拥有和使用，尤其是使用。我国城市采取高强度开发模式，一般都在1万人/平方公里左右，如此高强度的开发必须建立以公共交通为主导的交通模式来与之相适应。我国能源对外依存度已经超过50%，能源安全形势更加严峻。另外，我国城市的环境状况日益恶化，许多城市对居民的健康造成了严重的影响。私人小汽车作为我国主要的能源消费主体，也是城市环境污染的主要制造者，从能源和环境方面考虑，私人小汽车出行在我国是不可持续的交通方式，需要一定程度的控制和引导其合理使用。基于这种对小汽车拥有和使用的定位，城市停车作为小汽车管理的重要内容和手段，应进行严格的停车需求管理，紧缩的停车供给，保持较低的停车供给水平，尤其严格控制出行停车位的数量。城市停车供给政策的落实，必须基于城市内已有较多车辆和众多不规范停车等现状，寻求一种可操作的实现途径。目前，我国城市，尤其是大城市，需面对以下现实和特点：

1.与国外发达国家相比，我国城市的私人小汽车拥有率虽然不高，但就城市自身状况而言，已经较多，难以容纳。

2.我国城市内车辆拥有在中心区最高，向外围逐步降低，这与合理的城市停车供给分布状况恰恰相反。

3.与既有车辆相比，停车泊位尤其是配建停车泊位严重不足，已经存在大量的不规范停车，占用了大量道路和绿地等其他公共空间，影响车辆正常通行和自行车、步行出行，降低了城市居民其他方面的生活品质。

4.城市难以承受大量的小汽车拥有和高强度使用，日益严峻的城市交通拥堵形势，迫切需要通过严格的停车需求管理进行抑制和引导。基于以上现实，我国城市停车供给政策的实现途径是：坚持较低的停车配建标准，始终保持停车紧张状态，以规范停车为主、增加停车泊位为辅，充分利用路侧停车资源，循序渐进，逐步实现合理的停车供给水平和有序的停车秩序。

1.坚持较低的停车配建标准

较低的停车供给是我国城市自身特点客观决定的，逐步降低停车供给是国际发达城市的经验和趋势，现有停车配建标准是否过低值得进一步细致论证，提高停车配建标准应慎重。提高停车配建标准、建设永久停车位，一旦建好，难以取消，就意味着长期宽松的供给水平。

许多人认为，原来我国对私人小汽车进入家庭估计不足，制定的停车配建标准过低，导致停车位建设过少而带来“停车难”，应该提高停车配建标准。从近期国内一些大城市出台的政策、标准看，提高停车配建标准也是一个趋势，如上海把内环以内商品房的最低停车配建指标从原先的1∶0.7提高至1∶1，即“一户一车位”；北京也将大幅度提高居住区配建指标，由“三环路以内每户0.3个，三环路以外每户0.5个”到基本停车位满足“一车一位”的需求。

停车配建标准需要统筹考虑各种因素确定，总体上应该与城市或区域的土地开发强度、交通模式相匹配。纽约曼哈顿区（60平方公里、150多万人）人口密度2.5万人/公里，与北京三环内、上海内环内人口密度相差不大，但纽约曼哈顿核心区住宅配建停车指标上限为0.2-0.35个/户，中心区以外平均最低配建指标是0.48个/户。对比可见，北京、上海原有停车配建标准并不非常低。世界各大都市居民的汽车拥有量从中心区到郊区是递增的，但国内大部分城市都像北京、上海一样是递减的，这在一定侧面上反映了我们的政策干预不够，也说明为满足停车需求而提高最低停车配建指标也未必是合适的。

2. 以规范停车为主、扩建停车泊位为辅，持续保持停车紧张状态

单纯增加停车位不能解决“停车难”，如同单纯通过修路不能解决交通拥堵一样。停车需求与小汽车的拥有和使用密切相关，随着人们收入水平的不断提高，购车和用车成本没有太大变化的情况下，如果单纯建设增加停车位，供给状况比较宽松，必然会有更多的人购买和使用车辆，进一步导致“停车难”问题。

世界各大都市中心区目前都以控制而非满足停车需求为停车政策核心。世界各大城市中心区都存在停车难问题，伦敦、阿姆斯特丹、纽约曼哈顿中心区停车比我国北京、上海等城市更难。城市中心区停车难是由城市本身的形态所决定的，除非把中心区消解，如休斯敦和达拉斯的市中心，基本上是停车场的海洋中伫立着几栋高层建筑；如果在曼哈顿中心区真正的解决停车难问题，将近一半的中心区都要拆掉建成停车场或停车楼。一个有效的停车政策从来都不会以解决中心区停车难为政策导向。

许多城市在民意压力等原因下，政府采取扩建增加停车位来解决“停车难”问题，是在做一件不该做、也不可能长期有效的行为。若在此过程中，采取降低停车土地出让价格、对停车泊位建设进行补贴等措施，这种对停车建设直接和间接的补贴，就更不应该、不合理，是用公共利益补贴了一部分人，而且是相对富裕的群体。

只有持续保持“停车难”状态，甚至更为紧张，才能抑制车辆拥有和引导合理使用。要引导形成合理的、可持续的交通模式，控制小汽车的拥有和引导合理使用，保持停车位的紧张，即“停车难”的状态，是一种重要的手段和措施。如果居住区周边停车位紧缺，就会降低人们购买汽车的意愿；如果办公区、商务区的公共停车位不足，开车到目的地后长时间找不到停车位，人们开车出行的愿意和频率就会降低。

只能在停车泊位供给水平远低于合理配建标准的区域，视土地情况等可能，适当建设停车位，但不能高于配建标准。要在扩建补充停车位、扩大供给的同时，严格执法，把不规范停车转移过来，建设多少停车位，就要取缔多少乱停车，目的不是要解决“停车难”，而是要换取良好的停车秩序，不能造成更宽松的停车环境。

3. 充分利用路侧停车资源

路侧停车是政府掌握的、可以随时调整的停车资源，可以通过改变其数量和价格，进而影响整个区域和城市停车供给的数量和价格。在规范停车的初期，在必要的居住区周边的路侧，划定一定数量的夜间停车位，解决基本停车问题。目的与扩建停车位一样，是规范停车，换取良好的停车秩序。这部分停车位可以根据交通管理等方面的要求，随时调整，总体趋势应逐步减少和取消，还道路以通行功能。工作场所、商业区周边路侧停车应即刻采取严格措施，逐步减少，仅保留少数车位供短期停车之用。另外，为缓解目前既有车辆的基本停车问题，应鼓励促进非住宅类停车场夜间使用。

4. 采取循序渐进的策略

基于目前与车辆数相比停车泊位严重不足、大范围不规范停车以及公众停车意识淡薄等原因，停车管理应采取循序渐进的策略，应该保持长期、坚定的决心，要打“持久战”。首先应重点治理白天办公、商务等区域周边的“乱停车”，减少小汽车使用；其次是居住区周边的夜间“乱停车”。在区域方面，应由交通最拥堵、停车最紧张的城市中心区逐步向外推进。路内停车首先对主要道路减少或取消，逐步向支路推进，最终达到的理想目标。1. 细化、完善政策措施，打通“最后一公里”

需要完善的政策主要有以下几个方面：（1）完善资金支持与投融资政策，让政府支持的资金不仅仅使城投企业受益，也能更好的涵盖民间资本，促进机会均等。例如，对于停车场建设专项债券发行，充分考虑停车行业企业规模小的特点，研究是否可能对民间投资主体的企业规模、信用评级等方面实施更为灵活的标准；或在企业债券发放过程中，要求城投类企业加大与社会民间资本合作；或地方政府在通过PPP模式建设城市停车设施时，优先选择民间资本投资主体或鼓励城投类企业与民间投资主体合作等。（2）完善推广运营权抵押、融资租赁等相关政策规定。（3）在产权方面，尽快确定小区地上、地下停车位产权归属、类型、权利，明确机械式立体停车库的性质以及作为不动产登记的条件和政策。（4）在土地方面，研究制定公共停车场用地供应的实施细则，对在划拨、出让、租赁以及集体建设用地上建设公共停车场提出细化可操作的办法。

2.推动常态化严格停车执法，保障有效需求

各地应首先切实落实《指导意见》中确定的“在新建乃至既有社会停车场周边，要逐步减少直至取消路内泊位”，以保障新建停车场的有效市场需求。在此基础上，应针对乱停车现象进行常态化的严格执法，切实保障社会停车场的有效需求，在停车供不应求的条件下实现收费价格稳步提升，在整个城市形成良好、稳定的停车投资收益预期。

在大部分城市当前停车泊位数远远低于小汽车数量的形势下，不能一下子全面严格执法，需要采取一定的策略。对于白天商场、办公区等周边的乱停车，因其在性质上是出行停车，可以从严执法，开车者如果长期找不到停车位或因停车费用过高，会改变出行方式为公交等，有助于优化出行结构，缓解交通拥堵。但对于夜间居住区不规范停车，需采取循序渐进的策略，紧密配合路边施划夜间停车位、小区内停车设施建设等举措，有针对性的加强违法停车治理，将乱停车变为规范停车；当然要始终维持适度从紧的状态，不仅能有效控制居民无停车泊位也买车的情况，还可以有效促进小区停车设施的建设。

对于当前普遍存在的执法人员不足情况，可以借鉴推广国外以及我国深圳等城市经验，采取政府购买服务的方式将执法权（或取证权）委托第三方主体，至少可以将社会停车场周边区域的取证权交给停车场运营管理企业，其为了保障自身有效需求和效益，有较强的主动性。甚至在条件允许或在制定一定策略的前提下，采用近期北京、上海、南京等地引导公众参与举报违法停车等交通违法行为的做法，发挥社会公众的积极性。

3. 尽快推进老旧小区、PPP模式试点示范

对于“政府出地、企业出钱、利益与风险共担”的狭义概念上的PPP新模式需要加快探索，对于比较成熟的BOT模式要加大支持、尽快推广。在老旧小区停车场改建方面，尽快探索出一套行之有效、可复制推广的工作协调机制和范式。初步有以下想法供参考：

首先，在协调主体方面，是否建设停车设施，这是小区自身的事情，理论上讲建设的实施主体应该是小区业委会，而不应该是停车设施建设企业。目前我国大部分城市的小区业委会尚不成熟，难以胜任这项工作，因此，在鼓励和引导居住小区建立健全业委会制度、推动自治机制形成的同时，还需要更好发挥街道办或居委会的作用，通过一定的措施和机制，调动起其积极性，充当协调主体的角色。

其次，在协调内容方面，主要是用地的选取、权益的分配等。小区内建设停车设施，往往要以牺牲小区绿化为代价，而小区绿化也是居住环境的一个很重要的方面，这是一个两难的问题，小区内有车的、没车的业主意见往往不一致，需要选取合适的用地，以及合适的形式，包括选择地下自走式车库、机械立体停车库等，以尽可能减少对小区绿化的影响。如果选择地上立体车库，由于噪音、进出等因素影响，离拟建车库距离不同的小区业主诉求也完全不一样。这就为建成后车位如何分配、权益的分享带来更大的难度，包括如何让无车家庭也能分享到车库的收益，如何弥补靠近车库家庭的损失等。比较理想的状况是将建成的停车泊位按照市场的机制对小区业主进行买卖和租赁，将收益用于小区物业管理，统一减免物业费的收取，这样所有业主包括无车家庭都公平享有权益。对于靠近车库的住户，可根据影响程度大小进行适当补贴。

另外，将停车设施纳入国家老旧小区综合改造也是一种有效途径。国家“十三五”规划纲要中提出“有序推进旧住宅小区整治、危旧住房改造”重要任务，涉及建筑节能、加装电梯等多个方面，这些工作均需与小区内居民进行充分沟通，协调的内容、方式与停车设施建设完全相同，将停车设施建设纳入将起到事半功倍的效果。另外，多数老旧小区改造项目没有任何经济效益，需要政府投入，而小区停车设施完全可以吸引社会资金投入，并且有长期收入效益以保障其他基础设施的维护等，将其纳入可在一定程度上降低整体协调难度。

4. 加强政策解读、经验交流，提升政策制定水平

《指导意见》已经发布实施了一年多时间，在调研过程中，仍有很多地方对其中的内涵和精神理解不清、不透，这充分说明国家层面的政策需要面向政府、企业等不同层面，通过各种形式，加大政策解读力度。同时，在调研过程中，也发现很多地方进行了很好的探索和尝试，有的经验可以相互学习和推广，如福建省的明确并简化审批流程、深圳市的停车大调查等。因此，中央和地方层面在政策研究和制定过程中，要充分认识到政策解读和经验交流工作的重要性，建立相应机制，切实提高相关政策的科学性、合理性和落地性。

由于篇幅所限，本篇文章只是对停车政策实施策略要点进行了摘录，更多详细内容欢迎订购由国家发展改革委综合运输研究所程世东、王淑伟编著的《中国城市停车政策发展报告（2017）》。该书既包括对国家政策的精准解读，也包括对全国所有省份、80多个城市150多个地方政策的全面系统分析，并附政策原文，共计40余万字。

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