【收藏】深入浅出解析中国停车产业政策之《投资建设篇》

国家发展和改革委员会综合运输研究所城市交通运输研究中心程世东主任、王淑伟博士编著！...

在中国城市“停车乱、停车难、交通拥堵”等城市病日益严重的背景下，停车场的投资建设受到各级政府的高度重视。2015年8月，国家发改委、财政部、国土资源部等七部委联合下发了《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，要求充分调动社会资本积极性，加快推进停车设施建设，有效缓解停车供给不足。

由此，停车场的投资建设受到了越来越多的关注，很多企业也参与到了停车场的投资建设中。但是城市停车设施的建设并不是单纯的资金投入问题，还必须依靠完善政策体系、统筹建设规划、简化审批程序、改善投资环境等一系列手段的综合运用，才能有效建设停车场，并实现良好的社会效益。

在这些方面，从国家到地方具体出台了哪些政策呢？且听“停车邦”小编为您讲述一二。

2015年8月，国家发展和改革委员会联合财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、公安部、银监会共同印发了《关于加强城市停车设施建设的指导意见》。

《指导意见》共有16条，涵盖总体思路、基本原则、规划编制、建设重点，以及土地、投融资、金融、价格、装备制造、信息化等政策措施，有以下几点需要说明。

《指导意见》的核心主线是停车产业化。就目前发展条件和环境看，由于经营性停车场投资规模大、资金回收周期长，尤其是如果土地也是市场化获取的话，投资回报率很低，社会资本进入的积极性不高。因此，必须 “在城市规划、土地利用、金融服务、收费价格、运营管理等方面加大改革力度和政策创新”，才能“营造良好的市场化环境，充分调动社会资本积极性”。

《指导意见》中推进停车产业化的具体措施包括：

——在市场准入方面，各地相关部门完善市场准入制度，降低停车设施建设运营主体和投资规模的准入标准。

——在建设项目方面，城市人民政府组织编制停车设施专项规划，并制定近期实施方案，建立项目库，并及时公布，供投资主体选择。

——在项目审批方面，要求各城市相关部门深化行政审批制度改革、简化投资建设、经营手续办理程序，按照规定办理时限和程序完成项目业主或投资主体提出的停车设施建设项目的审批（或核准）。

——在土地和产权方面，相关部门分层办理规划和土地手续，投资建设主体依据相关规定取得停车设施的产权。

——在开发模式方面，鼓励采用政府和社会资本合作（PPP）模式，政府投入公共资源产权，并采用放弃一定时期的收益权等形式保障社会资本的收益。

——在金融支持方面，通过鼓励投资主体发行停车场建设专项债券、设立专项产业投资基金、发挥开发性金融作用等方式，拓宽停车设施建设融资渠道。

——在收费价格方面，全面放开社会资本全额投资新建停车设施收费；对政府和社会资本合作建设停车设施，由投资者按照双方协议确定收费标准。

——为更好保障投资停车场的收益，还允许在不改变土地用途和使用权人的前提下将部分建筑面积用作便民商业服务设施，收益用于弥补停车设施建设和运营资金不足。同时强调新建或改扩建公共停车场建成营业后，减少并逐步取消周边路内停车泊位；加强违法停车治理，保障公共停车场有效需求，提高收益水平。

所有以上这些措施和政策创新都是围绕为投资停车场建设运营创造良好环境条件，更好吸引社会资本，推动停车产业化发展。

《指导意见》的一个重要突破是“允许企事业单位、居民小区及个人利用自有土地资源建设停车场，并对外开放取得收益”。

为有效推动该做法能落实实施，《指导意见》在相关方面也明确了配套政策措施：在市场准入方面，要求“降低停车设施建设运营主体和投资规模的准入标准。鼓励企业和个人申请投资建设公共停车场，原则上不对泊位数量做下限要求；”，改革停车设施投资建设、运营管理模式，消除社会参与的既有障碍；在审批方面，“对于小型或利用自有土地建设的停车场，鼓励实行备案制。”在土地方面，“对企事业单位、居民小区、个人利用自有的出让土地建设停车设施，规划部门要充分考虑停车需求的合理性，办理用地性质和容积率等规划调整手续。”

《指导意见》强调了土地的集约利用，鼓励建设立体停车设施。建设重点中明确“鼓励建设停车楼、地下停车场、机械式立体停车库等集约化的停车设施”。

七部委发布《指导意见》以来，各省市和城市人民政府积极响应，纷纷出台了城市停车政策（在七部委发布《指导意见》以前，部分城市已经制定发布了一些停车政策）。据不完全统计，至今为止，全国所有省市自治区（不包括香港、澳门、台湾）和80多个城市共出台了150多个停车政策文件（难免有所遗漏）。

通过对地方层面具体政策进行深入分析，涉及到停车设施投资建设的主要有以下几方面：

1.土地保障与出让

建设用地不足是阻碍城市停车设施建设的主要因素之一，在已出台用地政策中，大多数城市本着“尽可能不变更土地性质，不纳入容积率”的原则，尽可能的为停车设施项目落地创造条件，例如：“原供地方式、现有用地性质及规划用地性质不变，不再单独办理用地手续。停车设施建筑面积不计入容积率、建筑密度等规划指标”。大部分城市都确定了土地的出让方式，有的城市对出让价格也都做了一定的明确，如太原市确定“停车场用地和地下空间使用权以出让方式取得的，用地出让价按同一区域商业容积率1.0土地评估价的20%核算，地下空间整体出让，出让价按同一区域商业容积率1.0土地评估价的10%核算”等。整体看，《大连市市区停车场建设用地管理实施办法(2016)》相对比较全面系统、深入。

2. PPP模式

停车产业化的重要目标之一在于吸引社会资本投资，对于停车设施，“PPP”模式比较适合，也是国家力推的方式之一，绝大多数城市政策中都有强调，有的城市还专门出台了推动停车设施PPP项目的文件，其中福建省和西安市的政策文件比较全面、深入，具有很强的可操作性。

在福建省《关于鼓励社会资本投资城市公共停车场PPP工程包的实施方案》中，要求“新建公共停车场项目“强制”应用PPP模式”，同时“鼓励在同等条件下优先选择民营资本；对已在省内投资运营公共停车场的社会资本同等条件下可以优先选择”，充分体现了推进PPP模式和引入民营资本的强烈意愿。同时，还对其进行直接和间接补贴，“采用PPP工程包方式实施的，省级财政采取“以奖代补”方式，给予每个泊位5000元补助”、“政府可提供资源补偿，包括但不限于停车场自身及周边区域的户外广告资源、ATM机等便民金融服务设施。PPP工程包项目回报仍有缺口的，由政府给予补贴，并纳入同级或分级财政的中长期预算规划”。

《西安市公共停车场项目PPP合作实施方案》中，对股权结构都做了明确界定：“项目公司的股权结构为2∶8，其中市政府授权出资人代表以现金形式入股20%，社会资本(社会投资人及其合作伙伴包括停车场专业运营商、产业基金等)以现金形式入股80%”；在价格方面明确的提出是以市场调节价的定价方式以及“按照PPP模式建设的公共停车场收费标准实行市场调节价，由PPP项目公司自主确定价格”；对收益分配方面，确定“投资人收益超过上限收益，超出收益率部分，按照政府80%，投资人20%的比例进行分成”；另外，还对风险如何分担、控制等都有明确说法，对其他城市都有较强的借鉴性。

3.商业配建

由于停车设施建设具有投资规模大、回收周期长的特点，为有效缓解投资者短期资金压力，《指导意见》中提出“允许在不改变土地用途和使用权人的前提下将部分建筑面积用作便民商业服务设施，收益用于弥补停车设施建设和运营资金不足”，住建部与国土部印发的《关于进一步完善城市停车场建设及用地政策的通知》中又进一步明确“允许配建一定比例的附属商业面积，具体比例由属地城市政府确定，原则上不超过20%”。

以此为依据和指导，各地均出台了相应的支持措施。但部分城市对于停车场设定了一定的标准要求，如：“新建地上或地下公共停车泊位数达到100个（含）以上的，地上停车设施可配建公共停车设施建筑总面积10%（含）以下的配套附属建筑，地下停车设施可配建公共停车设施总面积20%（含）以下的配套附属建筑”。这种标准设定以及偏向大型停车场的政策导向，不符合城市停车小规模、分散布局需求特点，应大幅降低标准，或者对所有停车场不管大小，一视同仁。另外，对于机械立体停车设施，由于难以确定其建筑面积或建筑面积较小，虽然也是集约化的设施，但很难享受到该政策，建议可按车位数确定商业配套面积。

4. 建设补助、贴息与税费减免

除商业配建外，为降低企业的成本，很多城市还给予建设补助、贴息和税费减免等优惠政策。

建设补助方面，有的按建安成本，有的按泊位个数，例如：“社会力量投资建设停车场（库）原则上按不超过建安成本的25%进行补助”、“对公共停车位建设给予每个泊位5千元补助”等。多数城市是直接补助，而有的城市则提出“资金补助一般以政府参股形式实施，相应收益循环用于停车场运营和维护”。

贴息和税费减免方面，大多数城市有相关规定，包括建设环节的费用以及经营初期的一些费用。其中比较有代表性的有：“独立建设的公共停车设施项目和建设项目按停车泊位配建标准超额配建的停车面积，全额免缴城市基础设施配套费。公共停车设施建设运营过程中涉及的行政事业性收费，按照相关规定标准的下限执行”、“公共停车场建设项目中城市建设配套费、防空地下室易地建设费、绿化赔偿费、挖掘修复费，先缴入区财政，再按照以奖代补方式通过相关业务主管部门全额安排给项目业主”，以及“公共停车场建设项目建筑安装营业税（增值税）地方实得部分全额安排给建设业主；公共停车场建成并正式运营之日起，前5年停车场经营收入营业税（增值税）、企业所得税地方留成部分全额安排给建设业主，第6至10年按50%安排”等。

5.收费价格

现有地方性政策中，收费价格方面的最多，且基本都符合国家层面政策的原则和要求。主要体现在三个方面：一是市场定价，旨在建立主要由市场决定价格的机制，逐步缩小政府定价范围，社会资本投资项目实行市场调节价；二是差别化定价，坚持“中心区域高于非中心区域、路内高于路外、拥堵时段高于空闲时段”的原则，不同区域、不同位置、不同车型、不同时段的停车服务实行差别化收费”；三是要求停车企业实行明码标价，同时加强监督检查，并提出“纳入信用体系”等具体措施。其中，部分地方政府出台的政策中，对于“医院停车收费、部分车辆公共停车场免费”、“新能源车优惠”等一些小的地方值得商榷。总体比较看，《甘肃省机动车停放服务收费管理办法》相对比较全面系统、准确合理，具有比较典型代表性。因此，价格收费方面，政策制定基本不存在问题，但执行落实还有很大差距，例如，当前很多城市没有实现路内高于路外既定目标，导致公共停车场效益较差。

6.项目审批

停车设施建设涉及规划、建设、交通、公安、环保、消防等多个部门，审批手续复杂程度不亚于房地产开发项目，且多数投资者并不清楚需要审批的项目和具体流程，需要政府予以明确并简化。多数省市只是在综合性文件中提到要简化审批，个别省市出台了专门文件，如福建省的《关于简化公共停车设施建设审批的通知》、兰州市的《兰州市城市停车设施建设项目审批工作办法（试行）》等。

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