政府的举债行为具有不确定性，致使公共债务管理模式失灵

政府作为公共主体，有着应对公共风险的责任，举债是政府应对公共风险的主要工具，而政府的举债行为具有不确定性，基于确定性思维的公共债务管理模式与公共风险的不确定性无法有效匹配，导致公共债务总是可以越过制度规则，突破指标控制。...

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原标题：反思制度主义公共债务管理模式的失灵

公共债务问题成为自2008年金融危机以来世界经济不稳定的主要风险源之一。世界各国，尤其是发达国家，都有相应的公共债务管理制度。制度约束之下，风险仍不断积聚，使我们不得不反思，制度为何不能有效约束公共部门的举债行为？是制度本身的问题，还是政府行为的问题？只有找到了问题的根源，才能通过变革公共债务管理模式，有效控制公共债务风险。

公共债务管理中的制度主义

世界各国对于公共债务的管理，主要有法律规制、行政控制与市场约束等模式。公共债务管理工具主要有债务指标控制、财政风险预警、国家资产负债表、政府财务报告制度等。上述公共债务的管理模式及管理工具，其核心都是通过制度来约束公共部门举债。法律规制模式是通过法律条文规定对政府举债的规模、水平、方式、结构、程序等方面做出限制；行政控制模式也是用制度规定的形式，要求地方政府遵守举债规则，在举债的事前、事中或事后接受中央政府的审批与监管；市场约束虽然是利用市场的力量，但市场工具的使用也是由一系列的制度规定来规范的。制度主义管理模式离不开指标控制，但往往形同虚设，公共债务的洪水总是冲破制度的堤坝。

以制度主义为核心的公共债务管理模式有一条隐含的前提假定，即政府举债的行为是确定的，公共债务的规模是可测量的。不管是法律规制、行政控制还是市场约束，前提都是政府举债行为具有确定性。各种公共债务的管理工具强调对债务进行控制，其前提是公共债务的规模与结构是可以被量化的。如果公共债务不可测度，指标控制与预警便失灵了。政府资产负债表与政府财务报告，其原理也是用确定性的数字指标表示公共债务的风险程度。

公共债务具有不确定性

现代社会是一个风险社会。政府或国家具有双重主体身份，既是一个经济主体，也是一个公共主体，承担多重责任。政府以其经济主体的身份，是以经济理性来面对所有的风险，严格维护公共产权的经济利益，承担作为经济主体的风险；而作为公共主体，政府必须从平等、公平、正义等原则出发，以“公共理性”来面对所有的风险。对政府来说，法律责任是有限的，而道义责任是无限的。凡是企业、家庭和个人等社会主体普遍无法承担的风险都是公共风险，都要靠政府兜底最后买单，除非放任社会崩溃，或政府已经陷入财政危机。

法律规定的自然由政府承担，但法律没有规定的，在风险责任主体难以界定，或能够界定但无法承担的情况下，政府有着推定的“兜底”责任，如金融危机中出现的“大而不能倒”的情形就是如此。

政府不具有经营性质，其收入主要来源于税收，而政府具有应对公共风险的责任，在税收收入不足以应对公共风险的情况下，举债便是一种选择。公共债务管理不是研究如何彻底消除债务风险，而是如何识别并控制风险在可承受的范围内。

政府在以公共主体身份应对公共风险的过程中，面临着两个方面的不确定性：公共资源的不确定性和支出责任及义务的不确定性。前者在法律范围之内，而后者却超出了法律范围，即包括法律规定的支出责任的不确定性和社会道义支出责任的不确定性。因此，公共资源的不确定性在一定程度上是可以预测的，而支出责任的不确定性是不可预测且无法计算的。

用“冰山模型”来表述公共债务问题，即确定性的举债行为与可量化的债务规模只是公共债务的一小部分。由于具有确定性且可度量，其风险容易控制。国际经验也表明，债务危机的爆发很少来自于确定性公共债务。不确定性债务与确定性债务有着本质的不同，确定性债务是财政运行的直接结果，不确定性债务则不是财政本身的问题，它是政府在应对政治、经济、社会发展中的诸多公共风险所造成的。由于它是不确定性的，政府无法提前预知其风险的来源及大小，也就无法提前进行相应的财政安排。这部分债务不是财政管理能够控制的，但最终却要求财政来负担，这种不对称性的责任才是财政风险的主要来源，也显示出宏观管理的极端重要性。

确定性的思维模式难以防范公共债务的不确定性

很多国家的财政状况表面上看没问题，但其背后却可能掩藏着政府利用预算外资金或在预算外向金融市场融资的行为，或以担保、推迟支付等形式维持财政账面虚假平衡。但仅从财政机会主义的角度解释不确定性债务的增长是不够的。

公共债务的增长通常与经济周期、结构变迁、发展阶段有关。尤其是在经济衰退时，公共风险进一步扩散，为使公共风险不进一步演化为重大公共危机，遵守公共债务管理规则与应对公共风险相比显然处于下风，制度规定往往被冲破。这样的例证很多，如2008年发生的国际金融危机导致许多国家债务飙升。

以确定性思维为基础的公共债务管理制度之所以失灵，不能控制公共债务增长，没有阻止债务危机的发生，就在于它与公共债务的不确定性是不匹配的。

政府的收入是确定的，政府提供公共服务的责任也是确定的，但现实社会中的风险却是不确定的，来自于各个领域的公共风险，最终都要政府这一公共主体来“兜底”，以确定性的制度去框定不确定的“兜底”责任，其结果是，不确定的行为游离于制度之外，所框定的确定性的行为也会扭曲。事实也证明，公共债务管理制度只框定了确定性的举债行为，但对不确定性的举债行为却无能为力；制度对举债行为的框定，不仅不能限制举债行为，反而限制了应对公共风险的举债需求，可以说，其失灵是“双重”的：一方面，没能有效控制公共债务的增长，另一方面，又在一定条件下限制了政府应对公共风险的能力，或迫使政府采取机会主义的方式来应对，形成大量表外的不确定性债务。

国际经验表明，在经济繁荣时期，政府的债务水平往往是下降的，公共债务爆发式的增长一般是在经济衰退、发生了经济金融危机的时期。经济繁荣时期是公共风险消散并积聚的时期，经济衰退期才是公共风险爆发和释放期。显然，公共风险扩散直至危机爆发后，才是政府公共主体责任必须履行的时期，政府举债的需求就会迅速扩大。在这种情况下，财政风险的控制往往被置于次要的地位，直至财政危机爆发才会回归。

现行的公共债务管理制度主要是通过法律、行政及市场等手段约束政府的举债行为，并没有考虑经济周期与公共风险的问题。在经济稳定增长时期，制度约束是有效的，而在经济下行时期，公共风险逐渐暴露，政府责任更加凸显，在突破制度约束与应对公共风险之间，政府往往选择后者，因为突破制度约束的后果要远远小于公共风险向危机转化的后果。制度只能约束少数人，当大部分人都突破制度时，制度便是失灵的，即所谓的法不责众。《马斯特里赫特条约》规定的债务控制指标，当大部分欧元区国家突破时，它就失灵了。

制度失灵不是它没有约束住政府的举债行为，它在很大程度上还是限制了政府的举债行为，否则债务危机可能会更加严重。制度的失灵主要表现在它无法避免游离于制度之外的举债行为。一方面是制度确定的刚性约束，另一方面是政府面对的不确定性公共风险与责任；一方面限制“开源”，如征税、举债，而另一方面却无法“节流”，如危机救助、风险分担，这势必造成公共收支缺口。在合规的手段无法弥补支出缺口时，规避制度约束便成为政府无奈且现实的选择。《马斯特里赫特条约》在确定政府债务风险监管的量化标准并把它确定为加入欧元区的门槛后，一些国家为了能够加入欧元区，就采取了各种隐蔽的方式降低本国的赤字率和债务负担率。中国地方政府债务的最大部分则是由融资平台绕过法律规制的融资方式形成的。

面对这种情况，按照确定性思维模式下的常规思维，那便是进一步完善和强化制度约束。这样做的结果，很可能是进一步使政府举债隐形，规避制度约束，从而进一步扩散财政风险。

因此，公共债务过度增长的问题，如果不能放到公共风险的视角去解决，制定再多的制度可能最终都会失灵。只有强化整体思维、不确定性思维，通过国家治理体系的优化，把公共风险作为公共债务与风险的源头并置于决策的首位，有意识地关注公共风险，并有效地识别和预警公共风险，才可能有效控制公共债务与财政风险。更多地利用市场和社会的力量协同治理经济社会各领域的风险，通过明确风险主体责任，分散风险、共担风险、转移与转化风险，使公共风险呈现为收敛之态，政府的公共责任才不会膨胀，减少公共债务，控制财政风险才有可能。

作者：刘尚希 石英华 武靖州，中国财政科学研究院

来源：中国财经报

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