京津冀应该向东京大都市圈学习什么？

近年，我国实施了京津冀一体化战略，也是缓解北京房价高、交通堵、人口过多等大城市病的重大举措。...

一二线城市飙升的房价使不少学者重新审视中国的城市化道路。近年，我国实施了京津冀一体化战略，也是缓解北京房价高、交通堵、人口过多等大城市病的重大举措。放眼世界大城市的发展历史，研究日本东京大都市圈经验或许对中国京津冀一体化有借鉴意义。日本城市化开始于明治维新时期，但直到1940年，城市化水平仍落后于当时欧美工业化国家。其后，在快速工业化带动下，城市化进程加快，仅用了50年的时间，就完成了欧美国家100年的城市化进程。根据世界银行的数据（WDI，2013），在1960年，日本城市人口比重就已经达到63.3%，1975年跃升至75.9%，其后一直缓慢上升。

在城市化和产业发展过程中，日本政府以推动立法、制定土地开发规划和出台相关产业政策等方式引导甚至主导城市化发展方向。因此，在某种意义上讲，日本的城市化及城市产业发展都是在日本中央和地方政府的规划指导下进行的。从表面看，同我国发展也有一定相似度，但应当指出，日本总体上是在尊重市场行为主体和市场运行规律的前提下，以政府的作为弥补“市场失灵”。而当前我国最大的问题是政府和市场的边界还没有很清晰的界定，由此导致城市化进程中，既存在政府过度干预又存在政府缺位的问题。日本城市化过程中人口、产业过度向东京、大阪、神户三大都市集中，地价上涨、住房紧张、交通堵塞、污染严重等“大城市病”问题突出。工业化带来的城市病中，最难解决的是因人口过分中而带来的城市住房紧张问题。鉴于对高度集中城市化模式的反思，自1970年代中后期，东京大都市圈开始实施“多核分散”发展的构想，提出首都整备计划及其组织体系，努力将东京的部分城市功能分散到周的神奈川、千叶、群马、枥木诸县，构建区域多极多圈层的城市化空间结构。

1950年开始的首都圈整备计划的最初名称是首都建设计划，仅以东京都为对象，但很快发现仅东京都一个行政区无法解决整体都市圈的问题。另外，1945年以前的日本都道府县知事是中央政府任命的内务省官僚，1945年以后变成由民选的政治家担任，“自治政府”各自为政，需要有统一的规划协调，因此，首都建设计划较快扩充成为以1都7县为对象的首都圈整备计划。

首都圈整备计划总共制订过5次，其中最有效的时期是高速经济成长期初期的1950—1960年。现在首都圈整备计划的制度虽然存续，但其作用和机能实质上已经终结。

从组织上看，首都圈整备计划(第一次、第二次)的特色是，在首相府设置首都圈整备委员会，由大臣(部长)担任委员长，国会议员、知事和有识之士被任命为委员。该委员会制定了1都7县的开发地区(住宅基地、工业基地、学园都市等)、广域基础设施(铁路、道路、水资源等)和保全地区(古都、绿地等)的未来10年规划，并以此规划为基础，由中央政府、地方政府和企业进行协调实施。

第三次计划以后，整备委员会的方式被废除，变为中央官厅直接进行规划，1968年都市规划法被全面修改，规定了市街化区域和市街化抑制区域的制度。根据新的都市规划法，对个别项目的开发，要尊重已存在的“既成事实”。1950年代至60年代，首都圈整备计划的规定和实施，由于保证了中央政府及其各个省厅和职能部门对城市规划、城市基础设施的完善以及环保问题进行协调，在新城建设、通勤铁路网建设、工业基地的建设以及环保等方面发挥了重要作用。另一方面，1960年代应该纳入而没有纳入首都圈整备计划的是机场建设计划。东京和大阪的国际机场建设问题较大，与韩国、中国、新加坡等国家相比显得拙劣。离东京很远的成田机场很不方便，只好扩建羽田机场来解决，造成了很大浪费和麻烦。50年前建设的干线隧道、高速公路与桥台、新干线等基础设施，如今需要大型维修。庞大的维修费用如何负担，成为令政府头痛的新问题。京津冀一体化由首都经济圈概念发展而来，中央政府将京津冀协同发展，视为探索完善城市群布局和形态、优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，可见其战略意义。

京津冀区域坐拥中国首都，加上天津直辖市，大城市圈已经形成规模，关于优先发展大城市还是中小城市的讨论，对于京津冀一体化已没有实际意义。思考的重点应该放在如何有效地将北京和天津的都市力(财政、经济、技术、文化等实力)扩大到京津冀的区域整体。现实来看，京津冀一体化面临如下几个问题：

第一，京津冀大都市圈的城市规划和建设仍然有较大缺陷。近年来，北京和天津的交通拥堵、大气污染等问题日益严重。无论在北京还是中等规模的城市，郊外的高层住宅、工厂和农地混杂，乱开发现象仍然比较严重，正在带来巨大的社会成本。可是以往的城乡规划法规定，规划是由每个市(自行)制定，因此不存在跨行政区域的综合规划。每个市的规划，虽然规定了建城区的范围和人口，但往往只是概括性的规划，很难对乱开发发挥有效的防范作用。

第二，改革开放之后引入的土地使用权出让政策，成为中国经济和城市发展的巨大动力。但是，地方政府的财政过度依赖土地收入的弊端已经显现。地方政府强行开发的结果，各地都出现了“鬼城”和“幽灵公寓”。这种资源的极大浪费将成为地方政府巨大的财政负担，也容易引起地方治安问题。

第三，华北地区的自然条件缺乏水资源，因此作为国家级巨大工程的南水北调工程正在进行。但是，南水北调工程或许可以解决京津冀的水资源问题，却解决不了成本负担问题。即便初期费用由国家来负担，但半永久性的设施设备的运营和维修成本必须合理地分配给京津冀区域的各类受益者负担。同样，下水道的终端处理厂、水资源再利用设施、废弃物处理等跨行政区域的设施的修建、维护和管理费用，也需要有京津冀的整体规划。最后一个问题是，城市铁路的建设和利用不够，换乘站的便利性差。中国各城市的地铁和轻轨等城市铁路建设似乎仅在修建铁路和车站。市政府的交通和规划部门缺乏对车站建设的综合思路。为进一步发展城市铁路，应该灵活利用已有的国有铁路线路和用地。在英、法、德、日等发达国家，国有铁路线路的一部分通常被作为通勤铁路利用，剩余的车辆用地和货物站等被用来城市再开发。借鉴东京经验，京津冀一体化不妨考虑以下几点意见。其一，制定统一的、权威性的京津冀一体化发展规划。按东京的经验，为确保计划的稳定性和弹性，应该对一体化发展计划每5年左右进行一次修改，重要项目必须经过相关委员会的审查。重要的是，在领导小组下面应设置由经济、金融、农业、大学、医疗、媒体等各领域的资深专家担任的咨询审议会，发挥各方睿智，向领导小组提出专业性建议。作为必要的制度，重要项目必须通过咨询审议会讨论，其主要议题和委员的意见最好公布于众。其二，建设直通北京和天津、并联结周边中小城市的广域通勤铁道网络。只有这样才能摆脱过度依赖汽车的非经济型社会。通勤铁道和地铁的换乘站要更加便利，同时要修建好站前广场，在广场建造连接周边大楼的步行桥、地下道，周边安排百货商店、饭店、医疗诊所以及行政服务中心(市、区政府的综合派出机构)。为使这些换乘站变成“副市区”或郊外中心城市，同时要修建大型停车场，人们可以从自家开车到郊外中心城市，再换乘通勤铁路、地铁、公共汽车上班。考虑维护成本和防恐保安等问题，高架铁路的优势明显。在郊外，设在路面上的专用轨道电车从经济上看最为合理。

其三，北京和天津之间是价值连城的地区，其开发和发展的方向，如招引重点大学分校、先进的医疗基地、尖端的研究机构、外国使馆别墅以及第二国际机场等工作，应该作为国策，由审议会牵头讨论提出建议，最后由领导小组决定。

其四，由于基本解决了钢厂、电厂等主要排放源的环境污染问题，东京邻近港湾和邻海工业地区仍然存在。中国政府应尽早解决环境污染问题，首先要区分可能解决的和难以解决的工厂群，对前者重点给予具体支持，对后者要关闭或动员搬迁到有条件的内陆地区或其他国家。工厂搬迁后，遗留土地的利用和使用权的买卖，不容许企业私自处置，必须经过京津冀协同领导小组以及相关机构的审查。

其五，中小城市的居民，不去大城市，一样可以享受同样的服务，是减轻大城市人口压力的重要思路。比如，要想提高石家庄、唐山的医疗水准，可以把据点医院变成北京、天津著名医科大学的分院，定期派遣医生，保证医疗水平。有效解决住宅、医疗和娱乐服务，是构筑整个京津冀大都市圈和谐社会的重要因素。有不少学者说北京的功能太多了，既有华盛顿、纽约、波士顿、洛杉矶的功能，现在还有芝加哥的功能，大家都愿意到这边来，聚集的能力非常强，东京在整个发展中是怎么处理人口聚集和降低管理成本这方面的矛盾呢？



事实是，日本有一些法律对东京的过度集中进行了限制，比方工业限制法，在东京不再设工厂，尽可能让它分散到地方去。另外不再建大学，让大学分散到周边去，但是这些法律在五年前都被废除了，没有意义了。企业会考虑成本，在东京设厂土地贵，税也贵，劳动力也贵。我国还是要把税收制度确立好，企业会自行选择留在北京还是去河北或海外。

日本为了解决东京过度集中的问题，把很多行政机构转移到了横滨等地方，但是不成功，民间企业都不出去。大家还是愿意待在市区。因为城市集聚有利于大家的交流。另外，从市区到郊外的距离是很大的问题。还有大学都建立在市区，以前往郊外转移过，可是如果转到郊外，很多学生不来，所以城市如何建得比较紧凑的确是一个问题。

资料来源：启迪之星：《日本城市化发展历程及经验借鉴》、越泽明《从日本的经验看中国城市化和京津冀一体化》

责任编辑：chunxia

校对：haiming

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