教师=铁饭碗？教师编制改革与推行合同制的探讨

长久以来教师被认定为体制内、铁饭碗的形象会被打破吗？...

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“大多数教育政策研究者仍然把主要研究置于国内背景而非国际背景。

我们需要一个桥梁。

NORRAG是一个总部位于瑞士的专注推动国际教育政策与合作的网络，拥有来自171个国家的4800多名会员。该机构旨在传播先进教育思想理念，充当研究与政策的桥梁，并为教育利益相关者提供能力建设服务。

21世纪教育研究院作为以教育公共政策研究为主的民办非营利性组织，希望通过与NORRAG的合作，丰富我们的教育政策研究。我们将定期推送NORRAG通讯的精彩内容，为大家呈现世界各地的教育和培训政策。”

”教师编制属于全额拨款事业单位编制，享受事业单位工作待遇。有编制的教师可以拥有相应的职称工资并晋升，退休后享受相应的社保和职业年金。事业编制是教师职业的终身工作保证，只要没有违法、违纪行为，就会永远留在政府统编的教师队伍之中，全面享受政府给予教师队伍的各项福利和待遇。

与体制内的在编教师相对应的非在编教师即为临聘人员或者称作合同工，即俗称的代课老师。往往无职称，更无职称工资。退休后按照与当初所在单位签订的合同处理。在学校教职工编制相对不足的情况下，聘用代课教师可缓解教学力量不足的矛盾，不少偏远贫困山区因财政困难而造成的教师空缺也需要合同制教师来填补。

因此，合同制教师往往给人留下“不稳定”，“工资低”的印象，而编制则象征着“铁饭碗”和“稳定”，令教师趋之若鹜。

然而近几年，国家开始着手对事业单位的编制进行缩减，教师岗位自然也有所波及。

2017年8月3日，山东省率先全面推开中小学校长职级制和去行政化改革，17市均印发了改革实施意见和政策，1.3万多所小学取消行政级别，建立校长职级制。

9月1日，济南高新区的34所学校纷纷召开全体教师大会，宣布《济南高新区教育系统岗位聘任管理办法(试行)》等3个文件。1700多名教师自愿放弃编制，实行岗位聘任，纳入济南高新区基础教育集团进行“岗位”管理，由“学校人”变为“集团人”。

长久以来教师被认定为体制内、铁饭碗的形象会被打破吗？

改革开放以来，我国中小学教师编制政策经历了三次制度变迁，教师资源的合理配置对于基础教育的健康发展有着重要意义。然而每次编制改革都面临诸多问题，存在多重困难，也不断引发关于教师编制“破”与“立”的探讨。

减少教师编制，采用合同制，通过考核机制，清理一些尸位素餐的老师离开教师队伍，使得教师岗位的晋升和调整成为“靠能力说话”。

G.金登(Kingdon)，M.阿斯拉姆(Aslam)，S.拉瓦尔(Rawal)和S.达斯(Das)的文章也认为，尽管取决于具体环境，合同制的教师在提高学生学习结果方面比一般教师更加高效，同时也更加具有成本效益。

合同制教师也因此具有更多的教学话语权，可以尝试更为创新的教学方法和授课形式，打破教师资源垄断，使得校园教育更具活力。

然而，编制的减少与合同制的实行意味着教育资源分配的愈加不公。人才档案不受约束，教师可以自由跳槽或离职。越来越多的教师为了自身考虑去往城区教学，工资更高的私立学校。从而造成乡镇学校、公立学校大量的人才流失。

同时，编制的减少意味着国家减少补贴资助。在加重学校经营压力的同时，造成了教师教学环境、教学待遇得不到保障。

教师编制改革意味着教育资源的重新配置，触及的利益面十分庞大，可谓“牵一发而动全身”。编制管理也面临多重困难。制度的变迁极有可能陷入路径依赖的状态。新时代的教师编制改革面临更多挑战，需要政策制定者顺应形势，开拓创新，从而优化解决办法。

【关键词】合同制教师，学习成果，成本效益，发展中国家

【摘要】总的来说，尽管取决于具体的环境，研究表明合同制教师在提高学生学习结果方面比一般教师更加高效。除此之外，所有关于相对效率的研究明确指出，合同制教师是更具成本效益的教学方法。但一些发展中国家的证据比较稀缺，所以有必要增加研究。

过去几十年来，由于政府财政紧缩，非洲、南亚和拉美的大部分地区都已经开始聘用合同制教师，以解决学生数量攀升的问题。虽然各国合同的性质有所不同，但招聘教师的基本前提是按照“固定条款”，而且支付的薪水只是在编公务员教师工资的一小部分，政府希望以此实现效率与公平。但合同制教师和辅助教师能否成为解决教师短缺问题、提高学习成果的一个具有成本效益的干预措施呢?

作者们在遵循严格的质量保证步骤，确保只涵盖满足预定标准的研究之后，缩减成17个项目进行深入研究。同时利用证据层次结构评估研究的有效性。

合同制教师通常会被分配到资源匮乏的偏远地区学校，服务的对象通常是更加弱势的儿童；所以若要对合同制教师的影响进行有效评估，就必须考虑这些受聘教师所处的更加广泛的社会背景和经济背景，并根据教师和学生容易被忽视的特点，采用潜在非随机匹配的方式将合同制教师分配到特定的儿童群体/学校。所以在评估真正的合同制教师影响的研究中，必须要对已被研究和未被研究的学生、学校和教师的特征进行管理。这些研究供的证据表明，合同制教师在提高学生的学习成果方面比普通教师高效。同时表明这些研究结果往往依附于特定的环境：在地方实施，可能会限制研究结果的普遍适用性。第二，所有回顾性研究发现，合同制教师在传授学习领域更具成本效益，因为他们的成本明显低于在编教师。但是，还需要更多证据证明这一点。同样，对于合同制教师是否有助于减轻教师短缺危机这一点，也需要更加严谨的证据，因为理论上来说，人们认为这是不言而喻的，因为合同制教师政策的兴起就是为了解决教师短缺问题。

《系统评价》中分析的研究可以在几个方面指导政策制定者。从政策角度来看，研究表明了制定政策与合同、鼓励更多教师参与是很有必要的。只有当合同中的奖惩措施高度一致，有效执行的情况下，才会产生这种效果。比如，解雇风险是激励合同制教师的一个关键因素。

然而，如果这一风险没有可信度，那么确保合同续签的激励政策也就没有了说服力。还需要注意的是，合同“内容不变”只会提高教师的努力程度，而证据表明所有教师的努力程度(甚至是合同制教师)普遍较低。特别是一些研究指出，那些在多个任期任教的合同制教师会在以后的任期中越来越懈怠。因此，需要联系教师的绩效考虑是否续签，修订合同政策，结合试用期、不续签的合同条款，同时供更好的薪水和福利。

一些研究人员认为，教师的显性激励和隐性激励措施是根据学生群体的期末表现，而不是长此以往学业的累计升幅度。若根据学业累计升幅度来评估教师绩效，那么教师可能更乐意来到学业基础较差的学生中间教学。这些可能会对政策制定者在制定有效政策时供一些指导。扩大合同制教师团队议的一大担忧是，尽管它可能获得短期效益，但长此以往可能会潜在地形成两种教育系统，届时可能会面临这部分教师正规化的需求，那么就打破了最初雇佣的目的。

但是，如果他们的正规化与绩效挂钩，就可以缓解上述情况，帮助整合两种教师类型。我们有必要重新考虑这个问题，因为如果聘用合同制教师到最后仅仅演化成普通的雇佣，那么教育系统最终会面临大批的非专业教师，他们会和现在的普通教师一样丧失工作的动力。

普通教师动机不强、出勤率较低已经成为学生学习成果不佳的一个关键因素。政策制定者必须要认识到，催生普通教师动力不足的因素(如缺少设备、基础设施不完善等)不仅仅会危害学生的学习，还会对合同制教师的努力水平产生负面影响。

该研究还可以启发未来研究的重点领域。首先，拓宽证据基础，覆盖更具代表性的地理区域，尤其是最贫困的国家。其次，虽然就解决合同制教师能否有效减轻教师短缺状况、是否具有成本效益这些问题进行了初步尝试，我们还需要更有理有据地进行深入分析。我们需要更多长期的严谨数据，不仅要涵盖将合同制教师植入教育系统会出现的情况，还需要对这些教师进行跟踪，特别要研究如果供给他们公务员身份以及在供公务员身份以后，他们对学生的影响。

研究表明，尽管全球范围内已有一些国家启动合同制教师项目，但几乎没有人去考虑并实施可以进行有效影响评价的系统。因此，在该领域的研究不仅可以指导政策制定者对已经实施的政策进行评估，还能让他们借鉴其他国家合同制教师政策改革的国际最佳实践案例。

作者：G.金登(Kingdon)，M.阿斯拉姆(Aslam)，S.拉瓦尔(Rawal)和S.达斯(Das)

编辑：卢雨彤（实习生）

来源： NORRAG NEWS 50 中文版，略有改动

延伸阅读

TheSystematicReview(《系统评价》)：

http://r4d.dfid.gov.uk/pdf/outputs/systematicreviews/Parateachers2013Kingdon.pdfNORRAG 是什么?

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