5.12防灾减灾日：极端气候事件风险管理的国际经验与启示

 

中国在亚洲经济损失最严重的十大极端气候事件榜单中占了7席，其中有5例洪水，并且1998年发生的特大洪水是亚洲经济损失最严重的极端气候事件，其他两例分别为发生在2008年的极端气温和发生在1994年的干旱。以2014年夏季为例，我国当年频频遭遇极端气候事件袭击，造成了巨大的人员伤亡和经济损失。例如，长江以北地区高温少雨，截至当年7月30日，迅速发展的干旱已导致河北、山西等13省区作物受旱面积超过7000万亩，对我国粮食安全造成了一定的威胁；7月18日，超强台风“威马逊”袭击了我国海南省，截止到7月23日，致死亡或失踪人数达31人，直接经济损失119.5亿元 ；入汛以来，华南、江南、西南和东北、华北部分地区降雨明显偏多，先后有128条河流发生超警戒水位洪水，部分中小河流发生超保证水位的洪水，一些地区遭受山洪、严重内涝等灾害。国家防总已要求各级防汛抗旱指挥部加强应急值守，提前部署准备。

近年来中国极端气候事件频发、造成经济损失惨重的原因主要有以下几个方面：

1、我国地处东亚季风区，降水、气温等气候要素变率大，预警工作面临着巨大挑战。

2、气候变化背景下，极端降雨和极端温度发生的频率和强度不断增强。

3、我国粗放的工农业发展方式使脆弱的自然生态环境更趋恶化。

4、我国极端气候事件风险管理能力有待提高。

5、我国经济发展水平相对较低，随着城镇化、工业化进程的不断加快，预期在未来很长一段时间内，经济财富和人口的高速聚集将使我国对极端气候事件更加敏感，提高极端气候事件风险管理能力具有迫切性和长期性。

在全球气候持续变暖的大背景下，如何有效防御、快速响应突如其来的极端气候事件，最大限度地减轻或者避免极端气候事件造成的人员伤亡和财产损失已成为国际社会关注的焦点。国际社会在极端气候事件风险管理过程中积累了丰富的管理经验，这或将为我国提供重要参考。在此，中国科学院兰州文献情报中心对此进行了梳理：

1、机构设置。①为了协调各中央政府部门之间、中央与地方以及地方公共机关之间有关防灾方面的关系，从国家安全高度制定并推进长期应急战略和计划的实施，开展极端气候事件领域的基础性和前瞻性科技研究，培养专业化人才队伍，为极端气候事件风险管理提供信息协调、技术和专业人才援助，多数国家配备了常设性应急管理综合协调部门。②大规模极端气候事件发生时，为了有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对极端气候事件，有些国家临时成立中央指挥中枢。

2、基本法、管理机制和应急预案（计划）。基本法、管理机制和应急预案（计划）是有效应对极端气候事件的三个关键要素。基本法的出台，标志着管理走上了法制化、规范化的轨道。管理机制规划了管理体系的框架，厘清了管理系统的内部关系。基本法和管理机制是极端气候事件风险管理的纲领性文件。而应急预案（计划）详细对各灾害救助部门的权责做出了明确规定，对工作程序做出了细致的规范，是可操作性非常强的指导性文件。各国根据本国极端气候事件的特点和管理体制现状制定了符合本国国情的特色管理机制和应急预案。

3、科技部署与信息管理。科学技术研发有助于实现极端气候事件风险的高效应急管理，为了尽可能减少各种灾害带来的损失，一些国家特别重视极端气候事件信息管理，从国家安全的角度宏观部署了一批极端气候事件监测、分析、预警、传递以及极端气候事件防范方面的基础性和前瞻性科技研究，投入巨大。目前，有些国家已构建了覆盖全国、功能完善、技术先进、高效严密的信息化防灾应急通讯系统，在长期的应急实践中，积累了丰富的利用现代信息技术实现高效应急管理的宝贵经验。

4、极端气候事件教育、人才队伍培养和应急过程的参与主体。极端气候事件教育不仅是人才队伍构建的主要方式，还直接影响着公众的社会风险防范意识和自救互救能力，极端气候事件教育决定着应急过程的参与主体。国际社会在这方面的成功经验主要有以下几点：①政府通过设立结构化的极端气候事件教育培训机构针对不同的受众进行专门的应急或危机处理培训，并对专业技术人才的资格进行认证。②政府部门、学校、社会组织、企业等通过定期举办国家级应急演习和防灾减灾宣传活动、网络化宣传教育、出版普及性读物对社会公众进行教育，提高其极端气候事件防御意识。

尽管我国政府已经从不同层面对极端气候事件防御进行了部署，但目前，我国极端气候事件风险管理还面临着诸多挑战，主要表现在以下几方面：

1、极端气候事件防御法律法规的执行力亟待提高。

我国极端气候事件法律体系构建工作起步较晚，2007 年以来颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《应对法》）基本法一部，规划1份，条例1份，目前中国已经初步形成以《中华人民共和国突发事件应对法》为主体，预案、规划、规范、标准等组成的突发事件法规体系，极端气候事件管理工作正逐步纳入法制化轨道。但在极端气候事件防御管理中有法不依、执法不严、违法不究的情况不同程度地存在着。

2、信息管理能力需要大力发展。

中国在气象观测方面投入极大，极端气候事件监测能力大幅提高。目前，我国气象卫星、天气雷达和自动气象观测系统建设已初具规模，但目前我国气象观测（监测）仪器与世界同类先进产品相比，其观测（监测）精度和观测周期方面仍然存在着明显的差距。因此我国的极端气候事件预警、预报的可靠性与时效性在国际上认可度不高。此外，我国信息的快速发布、传播机制还不完善。总之，我国的信息管理能力还远远不能满足高效应急管理的需求。

3、科技支撑有限。

我国政府在极端气候事件发生机理、极端气候事件预测等方面部署的基础性和前瞻性研究仍然非常欠缺，导致极端气候事件风险管理缺乏全局观、全程观。例如：极端气候事件基础数据不全，导致我国在极端气候事件防御过程中布局重点不够明确；科学知识的缺乏导致我国决策者未将气候变化、工农业粗放的发展方式等变量因子对生态环境造成的影响纳入考量，生态环境脆弱性的增加直接导致极端气候事件风险与日俱增；极端气候事件防御方面技术的研发与应用、灾后应急环境检测等技术装备的研发和制造较之国外存在较大差距等。

4、极端气候事件教育体制严重缺位，亟需宏观部署，快速发展健全。

极端气候事件教育体制仍有不足，导致我国极端气候事件防范所需的专业技术人才匮乏，公民的防灾意识淡薄、自救互救能力亟待提高。

1、提高我国极端气候事件防御方面法律法规的执行力。

首先，我国极端气候事件防御相关的法律、法规等的颁发时间集中在2007年以后，人民群众对其的认知度不够。应根据不同受众，加大宣传力度，使极端气候事件防御法律得到社会各界人民的广泛认知，为机构、团体、人民群众等了解自身职责、监督极端气候事件风险管理过程奠定良好的基础。②极端气候事件管理过程牵涉部门众多，专项应急预案系统、部门应急预案系统还有待完善，参与极端气候事件风险管理的所有部门均应根据《中华人民共和国突发事件应对法》制定或根据实际情况更新应急预案，以保障管理过程高效、畅通。也可以效法美国，通过制定省际应急管理互助协议快捷、有序地调动和整合各方面的资源，提高跨省应急管理协作行动的能力。③我国突发公共事件应急处置工作实行责任追究制，但各应急预案均未制定明确的奖惩制度，这严重影响了相关法律法规的执行力。建议所有专项预案、部门预案、地方预案高度重视这一工作，针对应急预案中所有参与者详细制定配套使用的奖惩制度，在国家层面构建完善的问责机制，加大极端气候事件风险管理的监管力度，保障并提高法律的执行力。2、重视极端气候事件风险管理中的科技研发，大力发展信息管理能力，实现高效应急管理。

我国政府加大了对气候学领域科技研发的支持力度，为了保障气候学领域科技的经费投入，《气象灾害防御条例》规定将极端气候事件防御视作一项社会事业，通过将其纳入“国民经济和社会发展规划”的方式保障其发展。此外，我国还应从以下几方面加大极端气候事件风险管理的科技研发，以实现高效应急管理：①重视气温、降水、气压、风、湿度、云量、臭氧量等200种气象物理参数的气象基础数据库构建工作，为气象和气候学研究人员提供开展研究的综合性基础数据。②基于数据库，切实加强极端气候事件发生机理、 演变规律等科学研究，为提高极端气候事件预报准确率和时效性奠定基础。③我国已编制了极端气候事件图集，当务之急，建议基于已绘制的风险地图，借鉴古巴和中国上海市的成功经验，统一部署，在人口和经济财富密集且易受极端气候事件影响的区域或城市，加大投入建立多灾种早期预警系统，以保护公民的生命安全，减少经济损失，并重视灾害风险地图的定期更新工作 。④在信息资源管理方面，中国气象局正在考虑建立中国气候服务系统，目的是通过提供现代气候服务，帮助政府、部门和社会有效地利用气候信息，规避气候风险，管理极端气候事件。而美国、日本、德国等国家已经建立了信息化防灾应急服务系统，在长期利用现代信息技术实现高效应急管理的应急实践中积累了丰富的经验，我国应积极向这些国家学习，并寻求技术合作。届时，我国的信息资源共享，信息分析、快速发布、传播机制等极端气候事件信息风险管理能力将得到大幅提高。⑤信息资源管理能力的提高将直接支持我国构建完善的极端气候事件风险管理全局观和全程观思想体系，建议我国通过将生态环境的价值纳入社会各界的资本核算范围把工作重心转移到预防上，避免经济发展失衡导致的诸如暴露区（exposure）快速无节制地增长、政府管理失控和弱势群体穷困潦倒等高风险和高脆弱性的情景出现，通过减少暴露区的数量和降低暴露区的脆弱性 ，提高我国的极端气候事件防御能力。

3、大力发展极端气候事件教育，培养训练有素的救援队伍，提高国民的极端气候事件防御意识，优化应急过程参与主体的人员结构。

大力发展极端气候事件教育事业，将来，拥有专业技术、配备精良的救援队伍，自救和互救能力大幅提高的国民、训练有素的志愿者才能成为我国防灾抗灾的中坚力量，这将改变我国政府、军队等公共服务部门作为灾害应急参与主体的现状，在最大限度减轻政府财政负担的前提下，大大提高我国政府的高效应急管理能力。因此，建议强化极端气候事件教育管理部门的职责，强化其督查职能，构建极端气候事件教育体系，培养业人才队伍，提高国民的极端气候事件防御意识，可采取的措施主要有以下几个方面：

首先，在极端气候事件应急管理人才和专业技术人才的培养方面， 我国应向英国学习，中国国家减灾委员会应统筹安排建立3级应急管理教育培训体系：①设立灾害应急教育规划机构，主要协调、督进并负责全国跨部门、跨地区的综合性应急管理教育培训。②针对消防、医疗急救等专业设立专门的灾害应急技能培训学院，强制军队、公立医院、消防官兵等相关公共部门参与培训，并面向社会招生。通过资格考试可颁发资格证书。③大力支持经过资质认定的各类社会组织和私营机构开办应急教育培训学校。

（2）在社会教育方面，以法规的形式明确指出政府部门、学校、社会组织等机构的极端气候事件教育义务，针对不同的机构，对举办国家级应急演习或防灾减灾宣传活动、进行网络化宣传教育、出版普及性读物等形式教育的规模和频率以及违反规定的罚则作出明文规定，将社会公众教育落到实处，提高国民的极端气候事件防御意识。

（3）在志愿者队伍建设方面，向德国学习通过法律等宏观调控手段激励志愿者队伍的发展。

（4）在长期的全民教育方面，建议将专门的应急或危机处理课程纳入到我国小学至大学的必修课程中，通过测试者可获得资格证书，以提高我国国民的自救能力。

综上所述，建议我国政府采取措施提高极端气候事件防御法律法规的执行力；重视极端气候事件风险管理中的科技研发，大力发展信息管理能力，实现高效应急管理；着力发展极端气候事件教育，培养训练有素的救援队伍，提高国民的极端气候事件防御意识，优化应急过程参与主体的人员结构。

中国科学院兰州文献情报中心

中国科学院资源环境科学信息中心

董利苹 张树良  裴慧娟 供稿

（文中图片来自百度图片）