在世界无烟日谈中国控烟立法进程的退步

国务院2016年《公共场所控制吸烟条例（草案征求意见稿）》关于一些公共场所可以设置吸烟区域的规定是明显退步。...

在我国控烟立法发展进程中，国务院2016年《公共场所控制吸烟条例（草案征求意见稿）》（以下简称《条例》）关于一些公共场所可以设置吸烟区域的规定是明显退步。 该条例第七条规定“下列公共场所可以设置吸烟区域”，所列公共场所包括餐厅、酒吧、咖啡厅、茶楼、歌舞厅、棋牌室、宾馆、酒店、机场航站楼室内区域。

而我国已经有青岛、唐山、北京等城市规定室内禁止设置吸烟区。 例如已经制定实施的《北京市控制吸烟条例》（2014年），其第九条规定“公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟”。《条例》表明，这是从地方层面高标准的禁止设置吸烟区的规定，退到国家层面低标准的可以设置吸烟区的规定，也即从室内全面禁烟，退到为室内禁烟开了口子。这是一种明显的退步。



按说，作为一个全国性的规范性文件，《条例》规定的标准有理由、也有责任比现行地方性规定要更严更高，但是情况恰恰相反。当然，其第八条也规定“自治区、直辖市、设区的市、自治州可以扩大禁止吸烟和限制吸烟的公共场所范围，采取更加严格的公共场所控制吸烟措施”。但这种寄希望于地方政府自我约束规定更高的标准并不现实，因财政收入等原因，地方政府控烟的积极性本就不高，何况，即使它们有积极性，各自立法也会导致资源的浪费。

为什么室内公共场所不能设置吸烟区？我们知道，控烟条例制定或修订的目的是保护不吸烟的人不受二手烟的危害，而只要在这些公共场所设置吸烟区域，就不能真正保证不吸烟的人不受二手烟危害。这是因为，这种吸烟区没有密闭、排风、负压等标准的专用吸烟室，它的烟雾可以通过与整个建筑共享的通风系统、通过人员进出房门，会流散到工作场所内的其他空间，对他人健康造成损害。这就违背了制定或修改条例的本意。并且，室内设置吸烟区也不易监管。在这方面，北京市的经验值得注意。

2008年奥运会时，北京市政府以政府令的方式出台《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》，该规定将露天运动场坐席区、餐厅和酒店等均列入禁止吸烟的区域，但保留了室内吸烟室和吸烟区，酒店使用了无烟客房或者无烟楼层的定义。这一保留室内吸烟区的规定被人称之为“开启了天窗”“开了口子”，国际控烟组织将该规定看作是“开了一个坏头”的控烟法规。因为，这种控烟立法开天窗的做法不但有违控烟立法的本意，还使监管无从下手，北京市这一规定颁行后没有处罚过一分钱，从一个侧面也可以看出这一问题。

后来，吸取这一教训，2014年北京市人大出台了号称“史上最严”控烟条例的《北京市控制吸烟条例》，该条例将一切“天窗”和“口子”全部关掉。这不仅完全符合《公约》要求，而且获得国际社会的一致好评。实践证明，该条例的实施取得了很好的效果。据控烟协会调查显示，有高达96.84%的吸烟者和97.57%的非吸烟者支持“室内全面禁烟”；实施一周年后，公共场所无烟环境明显好转：未发现烟蒂从54.79%增至80.89%；未发现吸烟者由88.64%增加至90.44%。



是否室内全面禁烟，还涉及国际责任的履行问题。我国早已签字加入、并于2006年生效的《世界卫生组织烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）“相应措施”一节，“防止接触烟草烟雾”项下规定，“每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行，并在其他司法管辖权限内积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政和/或其他措施，以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾”。

接着，为履行该《公约》，WHO在《2008年世界卫生组织全球烟草流行报告》中又提供了一个控烟的综合路线图，包括了六项有效的控烟政策，其中的第二项，“保护人们免受烟草烟雾危害”就指出，“100%的全面无烟法规才能真正起到保护公众健康的作用。”中国作为《公约》缔约国成员之一，已经承诺将实施《公约》中的各项政策。“条约必守”是国际法基本准则，公约对于缔约各方均有法律约束力，需要得到各方善意履行。

无论出于何种原因，在2016年的今天，国务院 《条例》的规定不能满足我国政府已签字加入的、十年前已经生效的国际公约的要求，这也会损害我国作为一个负责任大国的形象。

总之，我们认为，国务院的这一《条例》是控烟立法进程的退步，我们必须遏制这一趋势。

本文作者崔小波，北京市控制吸烟协会秘书长

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