[專輯]游逸飛：西漢郡國雙軌制再探——官僚制與封建制的結合

西漢郡國雙軌制再探——官僚制與封建制的結合游逸飛春秋戰國開始發展，至秦漢確立的郡縣制，無疑是中國二千年來最具...

按語：制度史作為傳統的史學命題，得到幾代學人濃墨重彩的書寫；但由於史志中有關地方制度的記載匱乏，研究多集中於中央。上世紀後半葉至本世紀初，是全國各地楚、秦、漢、吳、晉簡牘“爆炸式發現期”，相當一部分簡牘為郡縣行政系統或與之平行的屯戍系統文書檔案，為戰國秦漢至三國西晉地方行政研究注入了新鮮血液。借助出土簡牘，配合石刻、銘文、封泥、印章、壁畫等材料，重新思考基層行政相關問題，已經有諸多學者提供了示範性研究。有鑒於此，先秦秦漢史公眾號擬於4月下旬推出“出土文獻與戰國秦漢地方行政研究新境”專輯，推介相關研究成果。期待各位前輩、同道支持！

專輯顧問：鄒水杰，專輯策劃：游逸飛、徐暢，專輯編輯：李凱凱、姚磊。

春秋戰國開始發展，至秦漢確立的郡縣制，無疑是中國二千年來最具影響力的地方行政制度。但漢代「郡縣」一辭不如「郡國」一辭通行。《續漢書》即以〈郡國志〉取代《漢書》的〈地理志〉；後世如清人王鳴盛《十七史商榷》討論《漢書》時有〈郡國官簡〉、〈郡國兵權〉等條目；嚴耕望在《中國地方行政制度史──甲部：秦漢地方行政制度》一書中討論漢代郡級政區時，逕稱「郡國」。可見郡與國都是漢代地方行政的重要政區。

嚴耕望以「郡國雙軌制」概括兩漢地方行政制度，強調封建諸侯國與郡縣並行的特色。但郡國雙軌制不僅意味諸侯國與郡縣並行，更會令人以為「郡」與「國」地位等齊。郡、國並行，的確是西漢中期以後的常態；但西漢初年諸侯國的層級在郡之上，每一國都統轄數郡，並非平行單位。故「郡國雙軌制」較適合形容西漢中期以後的地方政制，西漢前期或可名為「諸侯郡縣制」。

諸侯王國疆域的萎縮和地位不斷下降，是諸侯郡縣制轉變為郡國雙軌制的關鍵。諸侯王國的疆域如何從「大者五六郡」萎縮到「略不如一郡」，周振鶴已有極深入、精細的研究。前賢對諸侯王國官制所論亦豐，閻步克更曾深入分析王國官員祿秩等級的下降。但前輩學者多只注意到漢廷改革諸侯王國官制是為了中央集權，卻忽略漢廷企圖建立更完善的封建制度的用心。

漢初既行封建，理應效法周代的四方政體。但經過春秋戰國的絕大變革，四方政體賴以維繫的政治組織、經濟條件、社會形態、觀念思想均有相當大的改變，四方政體已不宜照搬。東周禮壞樂崩、秦無封建，漢初難以繼承周代四方政體的傳統，制度遠不如周代細密有效。

漢初天下政體的主要問題在於漢廷與諸侯王國並立，皇帝與諸侯王的地位幾乎平行。齊王入朝惠帝時，以兄弟之禮與惠帝宴飲引起的風波，反映漢初皇帝與諸侯王之間缺乏較完善的儀制，以彰顯兩者身分、地位的殊異，明確兩者之間的君臣關係。

地位平行導致權力相侔。《漢書．百官公卿表》指出：「諸侯王，高帝初置，金璽盭綬，掌治其國。有太傅輔王，內史治國民，中尉掌武職，丞相統衆官，羣卿大夫都官如漢朝。」王國官制與漢廷幾乎無異。漢廷所能直轄的郡縣僅及天下之一隅，天下大半在各諸侯國控制之下。諸侯王國內政不受漢廷干涉，自有年號、貨幣，自置相以下官吏，儼然獨立。漢廷所轄和諸侯國之間有關津之禁，百姓和物資不得自由互通。漢朝疆域號稱一統，實則爾疆我界，存在多個權力中心。皇帝詔令不能普及全國、官僚行政不能暢通無阻，大幅削弱了中央漢廷的權力。

這樣的封建制豈能行之久遠，漢初的天下政體實有大幅改革的空間。為了推行中央集權、建立完善的封建制，漢廷必須改革王國官制。景帝、武帝和成帝先後採取了一連串的措施，請見《漢書．百官公卿表》：

景帝中五年令諸侯王不得復治國，天子為置吏，改丞相曰相，省御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士官，大夫、謁者、郎、諸官長、丞皆損其員。武帝改漢內史為京兆尹，中尉為執金吾，郎中令為光祿勳，故王國如故。損其郎中令，秩千石；改太僕曰僕，秩亦千石。成帝綏和元年省內史，更令相治民，如郡太守，中尉如郡都尉。

景帝剝奪諸侯王任命官吏的權力，並大幅省併、變易王國的中央官制，甚至令諸侯王不得治國，漢廷接管了諸侯王國的統治權。武帝進一步調整王國官制的官名、祿秩，使漢廷與王國判然有別、尊有差等。成帝最後將諸侯國相定位為一國的行政長官，比照郡太守，「郡國雙軌制」徹底確立。郡縣化的諸侯國再也無法阻礙漢朝對內一統，多個權力中心至此消失，天下政體更加成熟。

漢廷改革王國官制有兩個目的：一為推行中央集權，一為建立完善的封建制。這兩個目的均可以藉由降低諸侯王國的地位而達成。前輩學者解釋漢廷降低諸侯王國地位時多只強調第一種目的，遂使第二種目的隱沒不彰。本章第二節指出漢廷保留了大量照顧諸侯王生活起居的王國官員（家內官），並將行政官員與家內官分開，建立更完善的封建官制。本章第一節則指出漢廷推行中央集權，背後實有更高遠的政治理想。漢廷並非一昧中央集權，有時也會提高地方政府的權力，使整個官僚制度運作更加完善。中央集權只是手段，並非目的；推行中央集權與完善封建制都是為了建立更完善的天下政體。漢初王國丞相是王國中央的首長。隨著諸侯王國逐步轉化為漢廷直轄的地方政府，西漢末年諸侯國相也降格為與郡守等齊的地方長官，但權力卻有所提升。地位與權力兩條相反的曲線，交織出王國官制改革裡「集權」與「分權」兩種相輔相成的特質。

（一） 地位遞降──從中央丞相到地方長官

從西漢諸侯國相的官名、官印、官秩等制度變遷，可看出其地位長期下滑，逐步向郡守靠攏，形成「郡國守相」之制。

1. 相國、丞相、相──官名的區別

高祖時，漢廷與諸侯王國的宰相均可稱相國。惠帝元年（西元前194年）諸侯王國的宰相方改名為丞相，以示漢廷與諸侯國有別。曹參死後，惠帝六年（西元前189年），漢廷以王陵、陳平為左、右丞相，王國丞相的名號再度與漢廷相同。故文帝時賈誼認為漢廷與王國同稱丞相、同用金印、地位同在最高祿秩二千石之上，不合尊卑秩序。景帝中五年（西元前145年），王國丞相改名為「相」，再度與漢廷丞相區隔開來。

「相國」→「丞相」→「相」的官名變遷，大抵是為了區別漢廷與王國。此後「守」、「相」連稱、或合稱「郡國守相」成為往後漢人的慣用語。

2. 從金印到銀印──官印的郡守化

景帝中五年不只改革官名，官印也有所調整。《史記．五宗世家》太史公曰：

自吳楚反後，五宗王世，漢為置二千石，去「丞相」曰「相」，銀印。

王國丞相原用金印，景帝時改為銀印。今日可考的兩漢王國相印共三件。一為長沙馬王堆漢墓出土、西漢初年軑侯利蒼的「長沙丞相」印，銅質鎏金，龜紐，為明器。銅質鎏金當為明器之故，當時的王國丞相印應為金質。二為西漢「江都相」印，銅質龜紐。質材與上引〈五宗世家〉之說不合，或為明器之故。三為東漢的「琅邪相印章」，銀質龜紐，合於制度。今日所見的兩漢官印大抵皆為明器。但漢代貴族、官吏下葬好於表現自己的身分，故明器官印仍與實際制度有相合之處。

諸侯國相佩帶的官印從金變銀，應是為了建立漢廷與王國丞相的區別。但諸侯國相佩帶銀印的制度從此相沿不改、不再降等，又是為何？因為諸侯國相改佩銀印後，佩金印者只剩中央漢廷的丞相、太尉、御史大夫、太傅、前後左右將軍；武帝以後中二千石、真二千石、二千石、比二千石諸官吏皆佩銀印，銀印成為官秩「二千石」的象徵。而七國之亂以後，景帝大肆收奪諸侯王國的支郡；到了景帝中六年，諸侯王國幾乎都不再管轄支郡，疆域面積已與郡無殊。王國丞相不再是郡守的長官，開始與郡守並稱。郡守與國相均佩銀印顯示其地位平行。銀印昭示了諸侯國相不再是諸侯國的中央丞相，而是與郡守等齊的漢廷地方長官，是諸侯國相「郡守化」的最具體形象。

3. 從「二千石」之上到「二千石」之下──官秩的郡守化

相較官名與官印，諸侯國相的祿秩變動更為頻繁、劇烈。從漢初到漢末，國相祿秩足足下降了四或五等，最終次於郡守。如此漫長且複雜的官秩微調，是官僚制完備細密化不可或缺的過程，天下政體的成熟有賴於此。推行中央集權或建立完善的封建制都不能完全解釋這一變遷歷程。

(1). 二千石之上──超然於祿秩之外

出土的張家山漢簡《二年律令．秩律》，記載了中央政府直屬官吏的秩級，但裡頭獨不見丞相。閻步克認為丞相不見於〈秩律〉，是因為當時漢廷丞相地位崇高，超然於「官吏」之上，並無祿秩。由於漢初諸侯王國官制比照漢廷，故王國丞相也無祿秩。上引賈誼《新書．等齊》「秩加二千石之上」證明文帝時中央和王國丞相在祿秩上仍都有超然的地位。

(2). 中二千石──王國國相的「官吏化」

西漢丞相何時開始有祿秩？由於丞相原先超然於祿秩之上，若有祿秩理應是最高的祿秩。故回答這個問題前，必須先解決西漢最高的祿秩為何。〈秩律〉的最高祿秩為二千石，《漢書．百官公卿表》卻是中二千石。閻步克認為〈秩律〉無中二千石，是因為漢初並無中二千石的祿秩。《史記．孝文本紀》始見中二千石，其正式設置可能在景、武之際。

中央諸卿改為中二千石是一項巧妙的設計。如此，漢廷不須降低郡守的祿秩，便可使郡守的地位無形中相對下降。但漢初王國丞相無秩，與最高秩級二千石僅差一間；郡守的秩級為二千石，與王國丞相的地位差距不大。如今中間插入中二千石一級，反使王國丞相和郡守的地位拉大。郡守地位被壓抑的同時，王國丞相的地位卻無形間上升，使王國丞相不易被降為地方長官。加強中央集權與建立完善封建制兩者並非完全沒有矛盾。

閻步克認為景帝中五年改制使王國丞相擁有「中二千石」的秩級。其證據為王國丞相持有銀印與景帝後元元年（西元前143年）詔書：「赦天下，賜爵一級，中二千石、諸侯相爵右庶長。」該詔書並稱中二千石與諸侯相，固然顯示兩者的地位相當；但同時也反映中二千石的秩級此時仍不能涵括諸侯國相，故須並提。我認為直到武帝元狩元年（前122年）詔書「賜中二千石爵右庶長」不再提諸侯國相時，方可確定諸侯國相已有祿秩，應當就是中二千石，故不必分別列舉。

武帝以後諸侯國相擁有中二千石的祿秩，地位不再與中央丞相並肩。諸侯國相與地方郡守同樣擁有祿秩，這也是守相並稱的基礎。

(3). 真二千石──位在郡守之上

諸侯國相如何從中二千石掉到與郡守同列的二千石？《漢書．宣帝紀》地節三年（西元前67年）詔說明當時諸侯國相祿秩已非中二千石。但我們不清楚此時諸侯國相的祿秩為何，因為此時低於中二千石一等的祿秩有兩種可能：真二千石與二千石。

兩漢祿秩是否有「真二千石」這一等級？陳夢家、勞榦、聶崇岐、楊天宇、周國林諸學者都曾討論，近年又有閻步克與廖伯源重論。廖伯源認為無論西漢、東漢，真二千石都是二千石之別稱。閻步克則認為西漢武帝到成帝時，真二千石為獨立秩級，高於二千石；成帝減省祿秩後，真二千石便與二千石混一。二說差異實為武帝到成帝這段時間是否存在真二千石，關鍵則在對「如淳注」的理解。

如淳為三國魏人，曾注漢書，其注在《史記》三家注、《漢書》顏師古注裡廣被徵引，有相當高的史料價值。與此處相關者有四：

1.《史記．汲鄭列傳》裴駰集解注：

如淳曰：「諸侯王相在郡守上，秩真二千石 。律，真二千石俸月二萬，二千石月萬六千。」

2.《漢書．汲黯傳》師古注：

如淳曰：「諸侯王相在郡守上，秩真二千石 。律，真二千石月得百五十斛，歲凡得千八百石耳。二千石月得百二十斛，歲凡得一千四百四十石耳。」

3.《史記．外戚列傳》司馬貞索隱注：

按：二千石是郡守之秩。漢官儀云「其俸月百二十斛」。又有真二千石 者，如淳云「諸侯王相在郡守上，秩真二千石 」。漢律真二千石 俸月二萬。按是二萬斗也，則二萬斗亦是二千石也。

4.《漢書．外戚傳》注：

師古曰：「真二千石，月得百五十斛，一歲凡得千八百石耳。」、「二千石，月得百二十斛，一歲凡得一千四百四十石耳。」

前二條均為如淳注，第三條一部分是如淳注，第四條的文句與第二條相似，應是顏師古自己稍加改動之故。四條裡，第一條是最原始的注解，第三條抄自第一條。第二條與第一條十分相似，唯俸祿單位有別，師古或還參考了別的材料。

以第一條言之，如淳是為汲黯作注，故此注應適用於武帝之後；此注又針對位次在郡守之上的諸侯國相，故此真二千石應適用於元帝初元三年（西元前46年）「令諸侯相位在郡守下」之前。此注時限在閻步克推估的武、成之間，且更為精確，是難得的材料。

廖伯源精細討論了這幾條材料的標點與語氣問題。他注意到中華本標點第一條與第三條有所牴牾：第三條並未把「漢律真二千石俸月二萬」算入如淳注，漢律是司馬貞所引。廖伯源認為這是對的，且第一、二條也應如此，如淳並未引過漢律。他又注意到兩條《漢書》之注看似引用漢律，但結尾都用「耳」作結，並非法律用語，反而像是顏師古自己對漢律的解釋。故這條漢律出自南北朝至隋唐注釋家之手，未見更早的記載，可靠度不高。但廖伯源並未輕易否定反例，認為己說只是一種推測。

廖伯源討論之細膩令人佩服，唯其說仍可商榷。如淳注標點雖有討論空間，但缺乏堅強理由時，以第三條的孤證去改一、二條，反不如據一、二條改第三條。細審文句，第三條有兩個「按」字頗值注意。「按」為作者所用，可據「按」區別作者的話與引文。據此，第二個「按」之前的「漢律真二千石俸月二萬」，應非司馬貞所引。中華本不把此句歸入如淳注，或因開頭多了「漢」字。但「漢」字應為司馬貞所加，以便理解文意。故第三條的標點應如第一條。漢律為如淳所引，文字、格式均如第一條，實不必懷疑。

語氣之辨實甚精微，然亦有難解之處。標點之辨已如上述，是其一難。顏師古若先引前人注解，再自己作注，必言師古曰，不應有例外，是其二難。以「耳」結尾，確非漢律語氣，但也不一定是顏師古的解釋，而是如淳自己的解釋。如淳先引漢律的月俸規定，再自己計算年俸，於理甚合。如淳常引漢律作注，引用後再加解釋也不乏其例。如此即可圓滿解釋上述各種疑難。

經過以上考辨，我們或可將四條標點修訂如下：

1.《史記．汲鄭列傳》裴駰集解注：

如淳曰：「諸侯王相在郡守上，秩真二千石 。律：『真二千石俸，月二萬；二千石，月萬六千。』」

2.《漢書．汲黯傳》師古注：

如淳曰：「諸侯王相在郡守上，秩真二千石 。律：『真二千石，月得百五十斛。』歲凡得千八百石耳。『二千石，月得百二十斛。』歲凡得一千四百四十石耳。」

3.《史記．外戚列傳》司馬貞索隱注：

按：二千石是郡守之秩。漢官儀云：「其俸，月百二十斛」。又有真二千石 者，如淳云：「諸侯王相在郡守上，秩真二千石 。［漢］律：『真二千石 俸，月二萬。』按：是二萬斗也，則二萬斗亦是二千石也。

4.《漢書．外戚傳》注：

師古曰：「『真二千石，月得百五十斛。』一歲凡得千八百石耳。」、「『二千石，月得百二十斛。』一歲凡得一千四百四十石耳。」

如此一來，漢律、如淳注、司馬貞按、師古曰的層次分明，不再混淆。

以上的考辨若能成立，真二千石的祿秩就確實存於武、元時期，諸侯國相要降與郡守同列，又有一級要跨。支持此推論的旁證為成帝末年的尹灣漢簡《東海郡吏員簿》木牘，二正第四行有「都尉吏員十二人。都尉一人，秩真二千石。」用於官府文書的真二千石應為正式名稱，當時祿秩等級應有真二千石這一級別。

無論真二千石是否與二千石有別，武帝以後諸侯國相的祿秩肯定從中二千石下降到真二千石、或二千石，國相與郡守的差別已越來越微小，漢廷的微調即將完成。

(4). 二千石──位在郡守之下

無論諸侯國相的地位曾經如何崇高，西漢後期郡國並稱、甚至國不如郡終是無可挽回的事實。元帝初元三年（西元前46年）終於下詔：「令諸侯相位在郡守下。」

「位」者何？朝位也。地方郡國守相平時雖不能入朝，但仍有相應的朝堂位次，以便入京覲見。祿秩可以等齊，朝位卻不行。因此朝位有時比祿秩還能說明官職等級的高低。元帝時諸侯國相的祿秩應已降到二千石，與郡守同秩；但朝位仍沿舊例，較郡守為高。元帝下詔調整位次後，「國相」遂完全居於「郡守」之下。「郡國守相」一辭的「郡守」在「國相」之前也就變得理所當然。

4. 小結

經過冗長的考辨，我們終於可以勾勒諸侯國相地位下降的情形。從表一可見，原為諸侯國中央長官的王國丞相，在漢朝開國到景帝末年約六十年間，地位只是稍有損益，與中央丞相有別。這段時期是漢朝同姓諸侯王勢力最強的時期，漢廷只能稍稍建立漢廷與王國的區別而已。七國亂平後，漢廷開始著手改革王國官制、壓抑諸侯國。漢廷藉著官名、官印、祿秩的調整，不僅嚴格區別中央丞相與諸侯國相，還使諸侯國相逐漸化為漢廷的地方長官。此時漢廷不只是要建立完善的封建制，更要追求中央集權，貫徹政令於王國。西漢後期漢廷仍不斷調整諸侯國相的祿秩，使其等同郡守；其目的是建立更完善細密的官僚制，與封建制無涉，也與中央集權關係不大。

表一：諸侯國相地位下降表（二） 權力攀升──從架空到與郡守等齊

1. 「獨為置丞相」──二重君主與兩難之境

漢初王國丞相在官制上為王國的中央官，更是百官之長。但漢初王國丞相卻由漢廷直接任命，與諸侯王無涉；從任命權看來，王國丞相反而是漢廷的直屬官吏。丞相究竟聽命於漢廷還是諸侯王？為何會有這樣矛盾的情況？原來漢初諸侯王可以任命王國百官，與王國官吏建立君臣關係；在王國之內，皇帝宛如外人。故漢初諸侯王國有極高獨立性，不乏忠心的臣子跟隨諸侯王造反。而西漢前期皇帝、諸侯王、王國官吏之間的關係是一種特殊的二重君主觀念。漢廷為了箝制諸侯王國，堅持任命王國丞相，強化皇帝與王國丞相的關係，使王國丞相成為漢廷在王國的代表。王國丞相既為王國百官之長，便可以輔導、監督諸侯王，防止諸侯王獨斷、謀反。這一措施的成效如何呢？請見下列諸表及其分析。

表二：高祖時期異姓諸侯王國丞相表表三：高祖時期同姓諸侯王國丞相表表二、表三顯示，高祖多用功臣、親舊為王國丞相。楚漢相爭之際，劉邦曾遣重臣至彭越、張耳身邊任相；平定叛亂諸侯王時，也常遣王國丞相發兵助討。燕王、淮南王的謀反，更遭王國丞相反對。可見王國丞相確為漢廷在諸侯王國的代表，雖無法壓制有異心的諸侯王，仍可盡到監視、輔佐諸侯王的職責。

其中貫高、趙午行刺劉邦案值得進一步分析。漢定天下後，劉邦即調走趙相國張蒼，以故趙王張耳客貫高、趙午繼任。由於其他異姓諸侯王國的資料不足，我們無法確定這種調走漢廷親信、以諸侯王親信擔任王國丞相的舉動，是普遍性的措施？還是對趙王張敖特別信任之故？不管如何，劉邦對趙國君臣確實相當信任，張敖也始終沒有叛心。貫高臨死前更言：

且人臣有篡弒之名，何面目復事上哉！縱上不殺我，我不愧於心乎？

貫高雖然選擇盡忠趙王，卻非義無反顧。劉邦的任命，確實在貫高心中建立起君臣關係。二重君主觀念的矛盾，使貫高為趙王盡忠的同時，又感受到篡弒皇帝的壓力。

此案發生後，劉邦立刻廢張敖，改立其子如意；又以陳豨、周昌兩名功臣分任趙相國、丞相，以鎮撫趙國舊有勢力。皇帝是父，諸王是子，王國丞相的效忠對象理應沒有任何矛盾；劉邦封建諸子，無疑具有消解二重君主觀念潛在矛盾的作用。只是戰國秦漢的平民社會並無嚴密的宗法制，劉邦的辦法只能保持他在世的安定。惠帝至文景時期，諸侯王國仍不穩定。

表四：惠帝、高后時期王國丞相表表五：文帝至景帝（七國之亂前）王國丞相表表六：景帝（七國之亂後）王國丞相表從表四至表六可知，惠帝至景帝時，諸侯王更加跋扈自主。漢廷常用外戚、大臣、親信為王國丞相，並未放鬆對王國的監視。此時不少王國丞相為都尉、將軍等武職出身，似與高祖時王國丞相的功臣出身相同，都反映漢廷重視王國丞相的軍事能力，有意分割諸侯王的軍權。景帝用兩位平定七國之亂的將軍，分任叛亂王國的丞相，其軍事鎮撫的用意再明顯不過。

漢廷任命王國丞相的影響力，在田叔的身上展露無遺。田叔原為趙國郎中，曾參與貫高案，眼裡只有趙王，沒有漢高。後來景帝任命田叔為魯國相，田叔卻成為盡忠職守的國相。漢廷對王國丞相的任命權，確實可以超越地域因素，影響王國的政治。

漢廷利用王國丞相監督、控制王國的辦法雖有成效，但諸侯王對此並非沒有防範。深受文帝、景帝寵信的淮南厲王、梁孝王便曾取得王國丞相的任免權。其他疑忌王國丞相的諸侯王，則有別的辦法架空王國丞相的權力。如《史記．袁盎鼂錯列傳》：

（袁盎）徙為吳相，辭行，種謂盎曰：「吳王驕日久，國多姦。今苟欲劾治，彼不上書告君，即利劍刺君矣。南方卑溼，君能日飲，毋何，時說王曰毋反而已。如此幸得脫。」盎用種之計，吳王厚遇盎。

這則事例揭露王國丞相在王國孤立無援的困境。王國丞相在官制上雖尊，卻因任命者的不同，被諸侯國視為「外人」，其實權與地位大不相稱。諸侯王為握有實權的一國之主，王國丞相無論明裏暗裏都無法與之抗衡。上表惠帝至景帝時有四位王國丞相欲阻攔諸侯王私自發兵，三位均失敗身殉，只有張釋之憑藉機智詐取到兵權。可見王國丞相難以完成監督者的職責。

賈誼曾指出：

大國之王幼弱未壯，漢之所置傅、相方握其事。數年之後，諸侯之王大抵皆冠，血氣方剛，漢之傅、相稱病而賜罷，彼自丞、尉以上偏置私人，如此，有異淮南、濟北之為邪！

「漢之傅、相稱病而賜罷」才是七國之亂前王國丞相的一般情況。西漢前期漢廷與諸侯國對立。王國丞相夾在其中，出處進退實陷於兩難之境。

2. 「漢置二千石」──內史、國相的爭權

七國之亂後，漢廷開始收歸王國官吏的任免權。武帝時諸侯王只能任免四百石以下的官吏，高級官吏均由漢廷任免。因此諸侯國相不再是諸侯國的「外人」，而是漢廷任免的王國官吏之首。但〈百官公卿表〉言「內史治國民」、「中尉掌武職」，景帝大幅省併王國官職時仍保留兩者，內史、中尉與國相遂為王國的三大重臣，不免有權力重疊、分割的問題。

《漢舊儀》有一段值得注意的記載：

國中漢置內史一人，秩二千石，治國如郡太守、都尉職事，調除吏屬。相、中尉、傅不得與國政，輔王而已。當有為，移書告內史。內史見傅、相、中尉，禮如都尉。

該材料的時代難以斷定，大抵在景帝中五年後，成帝綏和元年前。此時丞相、中尉、太傅不能參與國政，大小事情都須由內史決定。內史成為王國的實際統治者，國相的權力遠不如內史。這種情況到成帝時，因御史大夫司空何武和丞相翟方進建議才有了重大改變。《漢書．何武傳》說：

及為御史大夫司空，與丞相方進共奏言：「往者諸侯王斷獄治政，內史典獄事，相總綱紀輔王，中尉備盜賊。今王不斷獄與政，中尉官罷，職并內史，郡國守相委任，所以壹統信，安百姓也。今內史位卑而權重，威職相踰，不統尊者，難以為治。臣請相如太守，內史如都尉，以順尊卑之序，平輕重之權。」制曰：「可。」以內史為中尉。初武為九卿時，奏言宜置三公官，又與方進共奏罷刺史，更置州牧，後皆復故，語在朱博傳。唯內史事施行。

何武認為諸侯王坐食租稅、中尉被廢，其職權均歸於內史。內史不僅治國民，還要斷獄治政、備盜賊，全面掌握王國的行政、司法、財政、軍事諸權。綜合《漢舊儀》與《漢書．何武傳》，西漢中後期內史確實掌握了王國大權。內史位卑權重、國相位高權輕，形成「位」與「權」不稱的局面。故何武建議廢除內史，恢復中尉；視國相如太守，視中尉如都尉。西漢末年，諸侯王國的行政與郡已無甚差別。

（三） 小結──「分工性分權」的建立

化王國丞相為郡守是漢廷建立合理的中央集權官僚制的例證。中央集權與地方分權本為光譜的兩極，現實政治中並無絕對的中央集權與地方分權。西方政治理論又將分權分為「分割性分權」（decentralization）與「分工性分權」（deconcentration）兩種。前者指中央與地方政府的權力各有其獨立範圍，地方政府在權限範圍內，可以自行其是；後者則指中央政府擁有最終決定權，只將執行權委任給地方政府。「分割性分權」的目的是地方自治，「分工性分權」則是為了中央集權。中央集權官僚制底下的地方政府，必得符合「分工性分權」。

雖然「分割性分權」與「分工性分權」同為理論上的兩極，不能完全套用於現實。但漢初「諸侯郡縣制」的地方自治性質太重，確實近於「分割性分權」。諸侯王國處處自行其是，甚至可自行紀年，自有貨幣，制訂自己的法律；漢廷只能藉王國丞相監督諸侯國，效果有限。漢廷若要將多中心的天下政體改造成以漢廷為中心的天下政體，便須改革王國官制，大量裁抑王國的中央官員，攫取更多的決定權，使王國體制朝「分工性分權」演變，建立「郡國雙軌制」。為此，諸侯國相的地位必須不斷往下降，從王國的中央官降為漢廷的地方長官；諸侯國相被諸侯王或內史架空的權力也必須恢復，方能完成「分工性分權」的使命。諸侯國相地位下降與權力提升，都反映了漢廷中央集權程度提高。在「分工性分權」的框架底下，中央與地方的權力可以相互依存、同生共榮。

但漢朝的地方政府「郡國」仍有相當大的決定權力，並不完全符合「分工性分權」的特點。宋代以後的地方政府方更近於「分工性分權」。漢朝地方政制向為後人稱美，或許正因它得「分割性分權」與「分工性分權」之中。

徐復觀認為漢初諸侯王國是「合理的地方分權」，如果漢廷安於此局面，西漢前期百年的政治擾攘不會發生。因為漢室君臣過於迷信一人專制，才釀成兩千年大一統專制政府的禍害。何謂「合理的地方分權」？中國適合中央集權還是地方自治？這不是一個歷史問題。本節指出漢初諸侯王國的權力性質為「分割性分權」，為中央集權所不容，諸侯王國必得被轉化為「分工性分權」的地方政府。即便中央集權的目標合於皇帝一人私意，中央集權的過程也是經過冷靜計算後，合乎工具理性的有效決策。研究官制不能只注意集權的黑暗面，還要注意集權的合理性質。諸侯王國須與郡的地位相當，「郡」、「國」才能並稱。但諸侯王國終究不同於郡，否則直接改稱「郡」即可，何須稱「國」？諸侯王的存在，是王國必有與郡不同之處。漢廷削奪的只是諸侯王的政治權力，並未剝奪諸侯王的貴族身分；諸侯王雖然坐食租稅，仍有無數家內官署為之服務，非一般富人可比。

出土封泥、官印揭示了許多王國官吏，多為〈百官公卿表〉不載。如太史、廟長、寢令、園長、食官、中謁者、右宮大夫、武士丞、司馬、千人、內官丞、大官丞、御府丞、樂府令、司空長、都水官、宦者長、內者令、鍾官長、鐵官丞、工室丞、內府丞、候、武庫丞、大匠丞、太子丞、王后中官、私官丞等等。雖然封泥、官印的時代難以詳考，不同王國的官制也未必一致。我們仍可從中勾勒出負責諸侯王的宗廟祭祀、禮樂、醫藥、飲食、侍從、警衛、器物、後宮等用度的龐大家內官制。這是郡縣官制所沒有的封建性。

漢廷改革王國官制的目的之一是裁撤王國的中央政府、建立漢廷的地方政府，完成中央集權底下的「分工性分權」。於是我們看到王國朝廷高官有被裁廢者，如御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士、內史；有轉型為漢廷的地方長官者，如諸侯國相與中尉；還有從朝廷高官退縮回家內官者，如太僕、郎中令。但漢廷改革王國官制尚有另一目的，那就是建立更完善的封建制。故漢廷不能也不須裁撤負責諸侯王生活的家內官吏，只須壓抑王國家內官吏的祿秩、改動其官名（詳下）。

由於王國高官在撤廢、轉型、退縮前，多半也經過官名改變、祿秩降低的歷程，故王國高官與家內官的變遷歷程幾無二致，只有終點不同。閻步克雖全面考證王國官吏的祿秩變遷，卻未指出祿秩下降的表象背後，實存在兩種不同的變遷模式：政府官與家內官之別。下文即以閻步克等前賢的考證為基礎，整理王國家內官的官制變遷，以證漢廷確有建立更完善的封建制度的意圖。

（一） 《二年律令》裡的王國內官：姬妾與公主

秦至漢初的後宮制度相同，皇帝的姬妾至少有美人、良人、八子、七子、長使、少使六等。漢初諸侯王國仿漢廷制度，也應相同。但《二年律令．置吏律》簡221-222規定：

諸侯王得置姬八子、孺子、良人。

徹侯得置孺子、良人。

諸侯王只能置三種姬妾，列侯更只能置兩種。雖然裡頭有〈外戚傳〉未載的「孺子」，卻不能置美人、七子、長使、少使等姬妾。

高祖十二年詔規定諸侯王與列侯之女均稱「公主」，與皇帝同。後來《二年律令．置吏律》簡223卻規定：

諸侯王女毋得稱公主。

諸侯王、列侯必然會有姬妾、女兒，故漢廷必須規定其身分、稱謂、員額，藉其等差來建立皇帝、王、侯之間的等級。

（二） 王國家內官的官名改革

表七：王國官名變動表

時間

原名

新名

景帝中五年

太僕

僕

景帝中五年

大廄

廄

成帝

太傅

傅

東漢

尚書

治書

表八：漢廷官名改動後，與王國官名比較之表

時間

王國

漢廷

太初元年

郎中令

光祿勳

太初元年

大行

大鴻臚

太初元年

永巷

掖廷

去除王國官名原有的「太」、「大」、「尚」等尊崇之字，如此漢廷與王國的同類官吏並列時，其等差便一目了然（如：太僕→僕）。武帝更新漢廷官吏之名，卻不更動王國官吏，同樣帶有區別漢廷與王國官制的作用。不管是改動王國官名，還是改動漢廷官名，為了完善封建制而進行的微調改革，直到西漢後期仍在持續。

（三） 王國家內官的官秩降等

下列諸表根據《二年律令．秩律》（西漢初年）、《漢書．百官公卿表》（西漢中葉）、《漢官六種》（時代不定）、《續漢書．百官志》（東漢），勾勒王國家內官官秩從西漢到東漢的降等，證實漢廷努力不懈於建立更完善的封建制。

表九：漢廷、王國太僕／僕官秩比較表

西漢初年

武帝

漢廷

二千石

中二千石

王國

二千石

千石

表十：漢廷、王國光祿勳／郎中令官秩比較表

西漢初年

武帝

《漢舊儀》

漢廷

二千石

中二千石

中二千石

王國

無秩／二千石以下

千石

六百石

表十一：漢廷、王國中大夫官秩比較表

武帝

東漢

漢廷

比八百石

比八百石

王國

比八百石

比六百石

表十二：漢廷、王國尚書／治書官秩比較表

武帝

東漢

漢廷

六百石

六百石

王國

比六百石

比六百石

表十三：漢廷、王國謁者官秩比較表

武帝

東漢

漢廷

比六百石

比六百石

王國

比六百石

比四百石

表十四：漢廷、王國太樂令／禮樂長、衛士令／衛士長、太醫令／醫工長、永巷令／永巷長、祠祀令／祠祀長官秩比較表

西漢初年

武帝

東漢

漢廷

六百石

六百石

六百石

王國

六百石

六百石

比四百石

表十五：漢廷、王國郎中官秩比較表

武帝

東漢

漢廷

比三百石

比三百石

王國

比三百石

二百石

以上諸表顯示漢廷或提高中央官吏的官秩，或降低王國官吏的官秩，或兩者並用、調整不只一次，最終導致漢廷與王國官吏的秩級差距逐漸拉大。從西漢到東漢，這一微調改革持續不斷進行。雖然以上所列的官吏遠非王國官吏之全部，但我們可以推測所有王國官吏都經歷了這一微調改革。漢廷企圖照顧到所有細節，打造完美的封建等級制度。從「諸侯郡縣制」到「郡國雙軌制」的演變，不只是郡、國須同級，縣與侯國也須同級。那麼縣、侯國雙軌制又是何時建立？

（一） 自置吏，得賦斂，女子公主──高祖十二年詔

不管是戰國文獻與包山楚簡裡頭的封君制、還是秦朝的賜爵食邑制，封侯似乎都沒有管轄食邑的權力，漢初封侯不應例外，學者多持此說。但漢高祖十二年詔卻記載：

其有功者上致之王，次為列侯，下乃食邑。而重臣之親，或為列侯，皆令自置吏，得賦斂，女子公主。為列侯、食邑者，皆佩之印，賜大第室。吏二千石，徙之長安，受小第室。

引文標點根據中華本，如此列侯便享有任官權、徵稅權，女兒甚至可封公主；除徵稅權外，均為封侯前所未見的權力。柳春藩以為列侯並沒有這樣大的權力。「自置吏」的「吏」僅指「家吏」，如：家丞、門大夫、洗馬等官；家吏只是家臣，並非侯國之相，不能治民。但柳春藩並未說明「女子公主」該如何解釋，其說仍有漏洞。

細審該段語氣，我認為前半部標點應修正，整段應為：

其有功者上致之王，次為列侯，下乃食邑；而重臣之親，或為列侯。皆令自置吏，得賦斂，女子公主。為列侯、食邑者，皆佩之印，賜大第室。吏二千石，徙之長安，受小第室。

該詔先封有功者，再封親屬，最後規範他們的權力，語氣暢順。但如此一來，諸侯王、列侯、食邑者均擁有任官權與女兒稱公主權，與通說不合。新出土文獻《二年律令．置吏律》簡223規定：「諸侯王女毋得稱公主。」此律制訂之前，諸侯王女當可稱公主，可證高祖十二年詔非妄。但列侯與食邑者的任官權與女兒稱公主權仍未見證據。細究文義，我進一步懷疑「皆令自置吏」前或脫「為王者」三字。諸侯王擁有這三項權力，「為王者」又與下文「為列侯、食邑者」相對，全文渙然可通。原文當作：

其有功者上致之王，次為列侯，下乃食邑；而重臣之親，或為列侯。［為王者］皆令自置吏，得賦斂，女子公主；為列侯、食邑者，皆佩之印，賜大第室；吏二千石，徙之長安，受小第室。

如此標點、補字，終究只是推測之詞。如果回到中華本的標點，我們也可理解成：「自置吏，得賦斂，女子公主」的特權限定於「重臣之親，或為列侯」者，並非所有的列侯都享有這般待遇。不管哪種解釋，漢初似乎都存在一些侯國，其獨立性不下於王國。為何漢初百年動盪之際，這些侯國卻一點不穩的跡象都沒有呢？

因為漢初列侯多留在首都長安、不曾就國，故漢初侯國官吏大概仍由漢廷或諸侯王國指派，行政事務由侯國相代管。侯國自然不會反叛。漢廷似乎很快就取消了列侯這一名義上的權力，從此列侯只有坐收賦斂之權，縣、侯國雙軌制正式成立。由於這一改革在實質上幾無影響，故傳世的兩漢史籍竟未提及隻字片語。

（二） 尹灣漢簡《東海郡吏員簿》的十八侯國

出土尹灣漢簡裡的《東海郡吏員簿》紀錄了東海郡所轄二十個縣（邑）、十八個侯國、五個鹽鐵官的官吏員額、官秩。該簿先記縣（邑）官吏，再記侯國官吏。縣（邑）令、長的官秩多為千石至四百石之間，少數為三百石；侯國相官秩多為三百石，少數為四百石。縣、侯國雖稱雙軌，縣重於侯國的現象明顯可見。進一步分析十八個侯國的官吏名稱、人數、官秩、書寫順序，更可看出漢廷意欲建立更完善的封建制的企圖。以容丘侯國為例：

容丘吏員五十三人。

相一人，秩四百石；丞一人，秩二百石；尉一人，秩二百石；鄉有秩一人；令史四人；獄史二人；鄉嗇夫二人；游徼二人；牢監一人；尉史二人；官佐五人；鄉佐二人；亭長十一人。

侯家丞一人，秩比三百石；僕、行人、門大夫三人；先馬中庶子十四人。凡五十三人。

以上侯國官吏分為兩類：相、丞、尉為侯國長官，令史、尉史等官吏為侯國屬官，有秩、嗇夫、亭長等官吏為鄉官，共同負責侯國行政事務，是為行政官；侯家丞為家內長官，僕、行人、門大夫、先馬中庶子為家內屬官，共同負責列侯家內事務，是為家內官。從書寫順序而言，先記載行政官，再記載家內官，兩者各司其職、涇渭分明；列侯家內官雖是侯國的正式官員，卻與行政事務全然無涉，侯國與列侯的家之間有清楚的分野。就官名而言，侯國與王國的車馬官皆稱「僕」，反映漢廷的封建官名改革已推行至侯國一級；「行人」與王國的「大行」、漢廷的「大鴻臚」為同類官吏，三者異名反映漢廷確實締造了更為嚴密完整的封建等級。就官秩而言，行政長官侯國相的秩級為四百石，高於家內長官侯家丞的比三百石，也反映侯國與列侯家的高下關係。就員額而言，行政官達三十五人，家內官只有十八人。此意義須全面分析十八侯國的官吏員額方顯。《東海郡吏員簿》十八侯國的官吏員額差異甚大：多者如昌慮侯國達六十五人，最少者如都平侯國僅三十一人。但員額多寡之別只見於行政官吏，其員額可因疆域大小、事務繁簡而有十三人至四十七人的極大彈性。相反地，所有侯國的家內官吏員編制都是「侯家丞一人，秩比三百石；僕、行人、門大夫三人；先馬中庶子十四人。」凡十八人。毫無例外的家內官吏編制不僅反映了侯國家內事務清簡，原有編制足以應付，無須增加、更動吏員編制；似乎也反映了漢廷對侯國家內官吏並不重視，十八人的編制是否能一體施行於所有侯國，對漢廷來說並不重要。

尹灣漢簡完整呈現了侯國與縣不同的官制：家內官吏。侯國與縣的官制區別，正在於家內官吏之有無。由於王國與侯國同樣具有封建特性，王國與郡的官制區別可能也在於家內官吏之有無。除非廢除諸侯王或列侯之爵，否則王國與侯國永遠不會與郡、縣完全等同。郡國一辭的存在有其必要性。而行政官與家內官的區別，可能揭示了郡國雙軌制的特性之一：保留封建官制，但使其不影響地方行政的運作。多中心是漢初天下政體的特色，也造就許多問題。郡國雙軌制是漢朝為了建立更成熟的天下政體，經長期摸索後，逐步建立的地方行政制度。漢廷不消極抑制地方政府的權力，而是在中央集權的原則底下，積極賦予地方政府權力，使其能有效伸張中央政令。故郡國雙軌制具有「分工性分權」的特徵。郡國的「地方分權」最終是為了漢廷的「中央集權」。郡國雙軌制使官僚制的運作愈趨有效。

郡國雙軌制更建立了更完善的封建制。「郡國雙軌制」底下的王國與侯國，不僅有與郡、縣相同的行政官吏，更有與行政官吏涇渭分明的家內官吏。諸侯王、列侯的「家」從地方政府中分離出來，一方面使皇室、諸侯王、列侯的宗法等級易於建立，另一方面又使地方政府能在中央集權的框架下有效行使權力，趨於「分工性分權」。同時諸侯王、列侯的「家」仍附屬於「國」內，封建並未脫離官僚制而獨立。「家」「國」二分，卻又共存，是官僚制與封建制的成功結合。郡國雙軌制成功協調了漢廷集權與封建兩種目標。

本文刊於《中國中古史研究》編委會、北京大學中國古代史研究中心編，《中國中古史研究－－中國中古史青年學者聯誼會會刊（第3卷）》，北京：中華書局，2013，頁27-57。此次推送省略注釋，引用時請以原文為准。

感謝作者授權發佈                      編輯：李凱凱

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