严若森：国企改革切勿陷入科斯定律悖论

产权制度是一个经济社会最基本的博弈规则，具有不同的博弈规则与竞争环境，则其资源配置的效率自然亦即不同。...



如果不对交易赖以进行的制度加以详细规定，则经济学关于交易规则的讨论即会毫无意义，因为这将影响到产生的活力与交易的成本。产权制度是一个经济社会最基本的博弈规则，具有不同的博弈规则与竞争环境，则其资源配置的效率自然亦即不同。国有企业作为一种公共利益或掺杂公共政策含义的产品，其所有权特征常常是其外部化问题的主要制度根源与诱因。

在将国有企业视为公共利益加以考虑之前，需要澄清两个问题。其一，虽然纯粹的公共产品表现出完全的非排他性与非竞争性，但事实上，即使海洋与空气亦不能满足这一严格的标准；其二，过去人们认为公共产品之所以存在，是因为从技术上而言，无法限制它们的过量消耗。

在中国历经的政治经济环境之中，国有企业的一个根本特点在于“全民所有”，但这一产权主体虚置与产权边界模糊不清的所有权结构却导致了严重的外部化问题。国有企业时常处于工人、经理与政府官员的机会主义行为之中，寻租群体对国有企业的掠取时常远远超过了其投入及其本该所获的价值。其中，经理掠夺国有资产，工人逃避工作与义务，政府官员开征掠夺性税收、费用与收取贿赂。此外，经理或政府官员对雇员及其家庭的住房与社会服务等层面的过度非金钱支出亦是国有企业资产流失的重要根源。而且，国有企业事实上通常尚在为更大范围的官员辖区服务，亦即，政府官员将源自国有企业的掠夺性费用与税收用于公共基础与服务的建设，尽管其在一定程度上能带来某种公共利益，但其中更多成分却是基于政府官员政绩心理与短期化行为的表象工程。尽管如此，国有企业内外似乎并没有真正的能力来有效地监督与限制方方面面对国有企业的过量消耗，从某种程度上而言，国有企业已成为了一种大家“共餐”的食物。

而过量消耗国有企业这种“共餐”食物却导致了整体经济的严重受损与社会分配不公。在预算软约束之下，各方累计掠夺造成的国有企业亏损往往可以由财政补贴或国有银行系统的贷款予以补偿。但在此之中，无论是通过财政补贴还是通过国有银行贷款支持，均存在机会主义政府官员的严重道德风险问题。而且，对国有企业亏损实行如此形式的补偿尚导致了几种更为严重的外部化问题。其一，对国有企业长期亏损的财政补贴迫使中央政府印刷纸币，其宏观经济的后果则是通货膨胀；其二，如果意欲规避通货膨胀，亦即需要控制市场价格，则其结果将是资源配置的扭曲；其三，鉴于财政与银行系统的能力有限，宏观经济调控被迫紧缩对非国有企业部门与行业的货币与贷款分流，而这恰恰是更多就业机会与经济增长的机会成本；等等。根据科斯定律，如果在交易成本为零、产权明晰及其重新分配不影响边际价值的情形之下，不论怎样的合法权利，其资源配置的效率将是同等的，亦不会存在所谓的外部化问题，但是，科斯定律基于零交易成本而寻求的资源最优化配置在实现中永远不可能实现，因此，科斯定律与其说明了零交易成本之下效率与产权无关，尚不如说是揭示了在交易成本的框架中，产权制度或制度安排方式对经济效率具有重要的影响，或者，产权明晰是克服外部不经济的基础。于是人们由此推论，在产权转让明晰、低交易成本及公共所有制机会成本得到清晰界定的竞争性市场形成之后，比现行的所有者更有能力与有效利用公共资产的交易方将会更重视它们及其使用效率，并能补偿现有公共所有制所有者的财力，且使他们的收益超过其对公共资产利用的商业价值。而对公共所有制所有者而言，其问题便仅仅在于，目前对社会总资产价值的使用是否足以证明，相对产权市场所显示的机会成本而言，保留公共资产是否合理，或者，一言蔽之，民营化或民营化改制是国有企业外部化问题的补救之路。

但问题在于，在真正运行良好的竞争性产权市场未能形成与缺乏其它相关的约束机制以及国有企业民营化改制的形式选择不当的情形之下，国有企业民营化改制可能导致将公共资产转让给私人，且其后来对公共资产的利用并不优于公共所有制。东欧改革的经验显示，改善企业效率、减少失业、引入外部资金与技术以及注重经济与社会分配公平等均是国有企业民营化改制中的政策目标，但国有企业不同的民营化改制方式对这些政策目标而言，均各有所长与各有所短，并未有一种方式可以兼顾国有企业民营化改制中所有的价值目标。而且，东欧国有企业的产权改革在整体上并未有动摇既有经理阶层与相关政府官员对国有企业的控制，其国有企业民营化改制在很大程度上是给既有经理阶层与相关政府官员变成国有企业的部分拥有人提供了一个机会，并使其在新制度之下以新的形式延续其对经济的影响力，就此而言，国有企业既有经理阶层与相关政府官员是东欧产权改革中最大的受益者。因此，东欧的改革实践其实业已生动地例证，国有企业民营化改制甚至并未导致产权的明晰，而且在缺乏硬预算约束的情形之下，圈内人仍然能够对国有企业进行过量的消耗，并导致更为严重与深层的外部化问题。

同样，关闭可能的资金补给源头即强化预算约束，亦是科斯定律的另一政策含义与补救国有企业外部化问题的可能办法。但是，施加预算约束的直接后果却往往是加速了公共利益或国有企业的“共餐食物化”进程，于是问题随即又变成竞争性资源是否真正能够或必然激励股东重新确定对其产权的分配以减少过量消耗呢？答案似乎不用赘述。

因此，作为科斯定律对国有企业外部化问题的补救，民营化与预算约束硬化也许都是最有效的方式，但就解决国有企业的外部化问题而言，民营化既非必要条件亦非充分条件，预算约束硬化则是必要条件，但其亦并非消灭国有企业外部化问题的充分条件。

此外，直接的政府干预，如对环境的外部化征收庇古税，相对于市场机制中介于产权交易的效率要差是科斯定律的另一推论，而这其实同样亦是一个悖论，这点我们可从中国既有改革实践的例证中得到侧面映证。中国政府曾试图通企业振兴计划，实行强弱联合、债务免除与技术改革来努力巩固大型国有企业，但亚洲金融危机中韩、日大型企业集团纷纷倒闭的严酷现实迫使国企改革从基于政府委托的庇古式的强迫联姻而创建企业集团的方式上后退，转而施以科斯补救方法，即将权力下放至各国有企业董事会，以期其基于市场谈判而真正实现企业购并与组建的市场效率。然而，问题亦就随之出现了，亦即，权力下放从某程度而言成了国有企业外部化问题得以产生与恶化的条件与环境。因此，作为国有企业终极所有权的委托人，政府完全寄希望于市场规则的产权交易效率是不现实的，亦无助于国有企业外部化问题的规避与补救，这在经济转轨时期更是如此。正确的思路应是庇古式手段与科斯协商办法相互补充而非相互替代，对于国有企业的外部化问题，何时基于庇古式的政府直接干预，何时寻求科斯补救办法，至少应取决于各自在经济与社会层面的成本与收益比较，并遵循具体问题具体分析的原则。尽管科斯定律对公共利益或国有企业外部化问题的补救存在这样那样的悖论，但这并不妨碍科斯定律对国有企业及其改革乃至国有企业外部化问题的补救或缓解的作用与意义，其中，强调产权初始界定的明晰及竞争性市场的交易成本低廉是其理论教义的核心。就中国而言，历经近三十年风风雨雨的既有国有企业改革实践，业已使在此之前产权界定模糊、交易成本高得离谱以致任何交易似乎都不可能发生的情况大有改变，并代之以逐渐明晰的产权与交易成本的降低。从很大程度上而言，中国国有企业的既有改革历程是一个关于产权分配、降低交易成本并在政府官员、企业经理与外界企业家以及拟出售、兼并与购买的目标企业之间交换权利的事实。正因如此，与国有企业产权改革及减少企业进入限制相伴成长起来并日渐活跃的中国产权市场业已成为中国经济转轨时期最宝贵的资源，它对于有效监督国有资产的使用以免“共餐食物的悲剧”、防止或减缓代价高昂的宏观经济外部化以及市场中介不成功的企业重构与退出乃至国有企业选择更具竞争优势的企业管理形式等方面均发挥着重要的功能。尤为重要的是，中国产权市场运作的存在与活跃尚使国有企业所有者面临着其使用国有资产的机会成本，抑或，如果国有企业所有者失职于其企业监督与生产效率的改善或不能更好地选择与利用国有企业提供社会服务与公共价值，则国有企业所有者会认识到其存在着与其它能以更大优势利用资产的地方政府、企业或个人企业家进行必要谈判的选择。

但作为一种融资场所、交易规则与外在约束机制，产权市场仅是消除或缓解国有企业外部化问题与国有企业改革成功的必要条件，而非充分条件与终极方法。企业家市场、产品市场、公司治理结构的构建与完善、代理人激励相容机制形成和优化与预算约束的硬化以及必要的政府干预等制度或作用机制，亦均是规避寻租群体过量消耗国有企业以及改善与提高国有企业效率进而减缓宏观经济外部化的必要支持与准备，但仅靠其中的单项或几项制度安排，同样不能充分解决问题。因此，关于解决国有企业外部化问题与改善国有企业效率以及针对其它相关问题的制度建设均应是一个基于多个制度层面及其间整合的系统构建，否则，仅着眼于单项或几项制度安排，难免会陷入某种悖论之中。

2006年2月4日

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