钢铁产能过剩

热点中国钢铁过剩产能化解之困局

文/浩天信和律师事务所李琳吴小琛“世界第一钢铁大国”的喜悦很快淡去，然而现在却不得不面对产能过剩的苦楚。国际社会的全方位压力风雨欲来，国内破解难题的前局迷雾重重……...

文/浩天信和律师事务所李琳吴小琛

中国钢铁的产能和产量已超世界其他国家的生产总和，成为无可争议的“世界第一钢铁大国”。世界第一的喜悦很快淡去，然而现在却不得不面对产能过剩的苦楚。国际社会的全方位压力风雨欲来，国内破解难题的前局迷雾重重。

国际社会对中国钢铁行业频繁施压

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贸易救济调查案件大量增加

中国钢铁过剩的一个出路是扩大出口。在出口激增的同时，钢材产品所遭到的外国贸易救济调查次数也随之大增。2015年针对中国钢铁产品新发起的贸易救济调查就多达37起，比上年增加19起。2016年上半年，欧盟、美国、印度更是频繁对中国钢铁产品立案调查。案件结果大多是用高额惩罚性关税将中国钢铁产品拒之门外。

这些国家对中国钢铁产品裁定高额惩罚性关税的基础，往往是建立在视中国钢铁产业不具备市场经济条件，从而采取替代国价格进行倾销的认定和计算。

钢铁产能问题与中国市场经济地位挂钩

2015年11月5日，九家欧美钢铁协会发表联合声明，称中国钢铁企业是全球钢铁产能过剩危机的主要影响者。尽管《中国入世议定书》第15条部分内容于2016年12月11日到期，但《中国入世议定书》并未要求政府在2016年12月起自动将中国进口产品视为市场经济国家进口。除非中国政府或中国生产商说明其经营条件符合市场经济要求，否则其他世贸组织成员有权将中国视为非市场经济国家。

尽管中国政府强烈反对将履行第15条的国际义务与钢铁问题挂钩，反对的声音却不减反增。连原本“原则上”支持欧盟承认中国市场经济地位的德国，近日也改变了口风。

2016年4月28日，德国联邦议院通过了一份《关于加强德国和欧洲钢铁工业的提案》。该提案认为，中国低价钢铁产品是造成德国和欧洲钢铁业困境的最大因素，要求欧盟评估在国际法层面是否必须承认中国市场经济地位，敦促德国政府和欧委会就该问题加强与美国等其他工业国的协调。

布鲁塞尔钢铁会议对中国施压

2016年4月18日，经合组织（OECD）钢铁委员会在布鲁塞尔举办的“钢铁行业过剩产能和结构调整高级别研讨会”上，试图向中国施压，旨在“就减少扭曲竞争政策的方式达成一致”，但最终各方并未达成一致。

中国代表团回应称，要认清全球需求萎缩和经济下行是目前钢铁和其他一些行业产能过剩的根本原因。中方认为，频繁使用贸易救济措施和其他贸易措施限制进口，无助于从根本上解决全球钢铁产能过剩问题，也不利于全球钢铁产业的分工合作及合理布局。

“美国337”反垄断调查新花样

2016年4月27日，美国钢铁公司就部分钢铁产品，针对不同中国钢铁企业提出了反垄断调查、窃取商业机密调查，以及伪造原产地规避海关税调查等新花样。在反倾销、反补贴调查不能阻止中国钢铁产品继续扩大出口的情况下，美国钢铁公司别出心裁，挖空心思地搞出新的调查形式，可能直接限制或者禁止中国钢铁出口。

钢铁行业“去产能”面临诸多待解难题

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2016年2月1日，国务院发布《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，明确要求钢铁行业3-5年内压缩产能1亿-1.5亿吨。

如其所言，中国政府确实下定了决心要去除过剩的钢铁产能，并立下了新一轮去产能的工作目标。然而，在钢铁业这个绝对性过剩的行业中，产能淘汰工作是一块真正的“硬骨头”。中国政府面临着诸多待解难题。

首先是失业人员的安置分流。

据业内人士估计，我国钢铁行业减产可能造成40万工人失业，上游和下游行业还会有更多从业者受到影响。人员安置要求地方政府有相当的财力和手段，当然也少不了中央政府的支持。

2016年1月22日，财政部下发了《关于征收工业企业结构调整专项资金有关问题的通知》，明确用于支持钢铁、煤炭等行业去产能。文件规定，此专项资金根据全社会发电量征收。如根据2015年的发电量测算，全国年度征收专项资金约为467亿元。

2月25日，工信部部长苗圩在国务院新闻发布会上提到，中央政府决定设立工业企业结构调整专项奖补资金，资金规模是两年1000亿元，用于解决职工安置、转岗和技能培训等方面的问题。

由此可见，政府将花费巨额的财力和物力用于支持去产能工作，上述数字还不包括地方政府的出资部分。

其次是银行坏账和不良资产的处理。

目前，中国钢企负债率在67%左右，负债总额达到4.38万亿元。借新债还旧债，是中国钢厂目前维持现金流的主要手段。但随着国务院对产能过剩行业调控政策趋向严格，许多钢厂直接从银行贷款的通道正在被逐步关闭。

与此同时，中国钢企连年巨额亏损的经营状况使得在银行贷款到期前，钢厂依靠自身还钱的可能性几乎为零。这意味着钢厂和银行一起走上了一条不归路。

2016年1月12日，国家发改委在新闻发布会上表示，中央对化解产能过剩提出了明确要求，包括加快破产清算案件的审理，落实财税支持、不良资产处置等措施。对于企业负债，要尽可能多兼并重组，少破产清算。

从发改委负责人的讲话中可知，对于这些企业负债，国家希望尽可能少破产清算；但对于不良贷款，是否能允许和挽救则缺少实质性表态。破产法环节上的缺失使得退出机制仍然缺少畅通性。

再就是被寄予厚望的兼并重组是否能顺利推进。

业内普遍认为，“去产能”的解决之道在于提高产业集中度，由寡头调整自身生产节奏以控制市场供需平衡。

然而，去年中国钢铁产业集中度进一步下滑。粗钢产量排名前十的企业合计产量占全国比重为34.2%，同比下降0.8个百分点。

为此，工信部在去年发布的《钢铁产业调整政策（2015年修订）（征求意见稿）》中提出以下奋斗目标，“到2025年，前十家钢铁企业（集团）粗钢产量占全国比重不低于60%，形成三五家在全球范围内具有较强竞争力的超大型钢铁企业集团，以及一批区域市场、细分市场的领先企业”。

但事实是，钢企跨地区重组面临重重阻碍，最大之一来自地方政府。钢铁企业多为当地经济支柱，跨地区重组必然触及税收、产值和就业等当地政府的敏感神经。

不同投资主体和所有制形式之间的转换则是另一大挑战。例如，国企之间的兼并重组，中央企业、省属国企及市属国企之间，或因各自利益诉求及管理体制不一，在财税和收益分配方面存在矛盾。

作为兼并重组的主体，钢铁企业亦缺乏重组意愿和操作行业性重组的能力。尤其在上一轮大面积国企重组之后，诸多失败案例令钢企不敢再轻举妄动。

在上述三大问题之外，中国政府还需兼顾经济增长和行业转型升级的需要，这使得当前去产能难题一再加码。

在国际社会的重重压力和国内难题的层层考验下，中国政府指挥去产能工作能否走出困局，我们思考法律的力量。