两会 唐杰：财政需要出大招
今年两会政府工作报告已经将赤字率定在3%，这其中的背景是什么？争论的焦点在哪里？空前规模的财政赤字意味着空前规模的减税降费吗？北大国发院研究员唐杰认为：扩大赤字有深意，但反对声音不可忘！...
作者：唐杰 北京大学国家发展研究院研究员
今年两会最大的看点之一是财政赤字的规模。去年底，中央经济工作会议就提出 “阶段性提高财政赤字率”，现在到了出结果的时候。财政赤字率是财政赤字与GDP的比值，在GDP不变及增长的情况提高财政赤字率就意味着财政赤字规模的增加。如果今年财政赤字率提高到3%，按照今年GDP计算，财政赤字规模会超过2万亿元；如果提高到4%，规模将会接近3万亿元；财政赤字率越高，财政赤字规模越大，以此类推。即便按照最保守的估计，财政赤字也是一笔非常巨大的资金，牵涉亿万人民的利益。
政府工作报告已经将赤字率定在3%，但这只是预算数字，实际数字在执行过程还可能会有较大的变化。去年两会宣布财政赤字1.62万亿元，按照所预计的GDP计算，财政赤字率约为2.3%。最终结果是，去年全国一般公共预算收入首次突破15万亿元(152217亿元)，但同口径增长仅为5.8%，明显低于到去年预算报告的预期增速(7.3%)。与收入不景气相比，为发挥财政托底经济的作用，财政支出则加足了“油门”。去年全国一般公共预算支出高达17万亿元(175768亿元)，同口径增长13.17%。这一增速高出去年预算报告预期增速(10.6%)约2.6个百分点。收支相抵后，财政赤字首次突破2万亿元，达到23551亿元，比年初预算数字(1.62万亿元)高7351亿元。按照实际的财政赤字计算，去年财政赤字率为3.5%，远高于预算中的赤字率2.3%。今年有可能发生类似的情况。
下面介绍扩大财政赤字的背景、争论焦点，并就财政赤字用途（减税降费）的优先顺序提出自己的观点。
一、 扩大赤字有深意
中央经济工作会议在提出“阶段性提高财政赤字率”时已经说明了这么做的原因，也就是“在适当增加必要的财政支出和政府投资的同时，主要用于弥补降税带来的财政减收，保障政府应该承担的支出责任”。空前规模的财政赤字很可能意味着空前规模的减税降费。
中央经济工作会议多次提到减税降费。在“宏观政策要稳”部分，提出“积极的财政政策要加大力度，实行减税政策”；在“化解产能过剩”部分，“要提出和落实财税支持”；在“降低企业成本”部分，提出“要降低企业税费负担，进一步正税清费，清理各种不合理收费，营造公平的税负环境，研究降低制造业增值税税率”以及“要降低社会保险费，研究精简归并‘五险一金’”。
以往会议对于减税降费所提甚少。和以往会议相比，本次会议在减税降费方面有三点突破。首先，本次会议在提到减税的时候没有提结构性减税，这意味着减税规模更大。其次，本次会议特别提出“降低制造业增值税税率”，这对制造业非常有利。最后，除了减税，本次会议还强调降费。一方面，要求清理各种不合理收费，另一方面则是降低社会保险费。
最近，随着供给侧改革说法的流行，减税得到了更多关注。很多人认为，减税是供给侧改革的核心。美国里根总统时流行的供给经济学正是将减税作为最重要的主张。但在笔者看来，减税既影响供给面，也影响需求面，不能只将减税看作供给面改革。
减税影响供给面的途径是提高了投资和工作的积极性。减税之后，企业利润和居民收入上升，使得他们有动力增加投资、更多工作，从而经济总量增加。即便税率更低，但经济总量增加可能导致税收总量不渐反增，这就是拉弗曲线揭示的最优税率的奥秘。
减税影响需求面的途径是所减掉的税款流向企业和居民，他们可以用这笔资金增加投资和消费。在中国，即便不考虑最优税率效应，也应该减税，原因是政府收入连续多年高速增长，在国民收入分配中的比重居高不下，这限制了居民收入提高的幅度，降低了居民消费潜力。财政收入所占GDP的比重从2002年的15.7%攀升到2014年的22%。如果把其它收入纳入进来，广义财政收入所占GDP比重的提高幅度更加惊人。
在应对2008年国际金融危机冲击过程中，我国主要采用的是相对增加财政支出。这能直接增加总需求，可以很好的抵御外来冲击，但是缺点在于政府可能缺乏足够的信息，容易出现财政支出效率的降低。这一点在财政支出包括很多长期投资项目时十分明显。政府主导的投资项目容易出现无效投资、过度投资等问题。相比之下，通过减税，资金返回到千千万万的居民与企业手中，由他们根据自身情况进行投资和消费，能够保证这些资金的使用效率。
去年的经济增长率创下近25年来的最低，今年稳增长的任务十分艰巨。可以说，减税降费是当前形势下的最优选择，也是中央经济工作会议最大亮点。在保持财政支出稳定的前提下，减税降费就要求扩大财政赤字。
二、突破3%警戒线
在出现财政赤字时，政府一般需要通过发行国债来融资，而债务是有利息的。如果财政赤字过大，政府债务负担增加过快，以后还本付息就有压力。极端情况下，会导致财政破产。因此，对于财政赤字，一般是比较谨慎的，有“警戒线”一说，给判定财政赤字是否合理提供了数量化的依据。
马斯特里赫特条约（简称“马约”）提出的财政赤字率不超过3%的警戒线，得到了广泛的引用。该条约是1992年签订的，制定这一标准的目的之一是为了建立欧洲统一的货币----即1999年推出的欧元。当时欧共体各国经济发展差距较大，若要实行统一的货币，基础较差的国家就需要在货币以及经济运行方面有所改善，因此马约提出了四个标准，即价格稳定、财政稳定、汇率稳定以及长期利率稳定。财政稳定标准包括60%的政府负债率及3%的财政赤字率。
我国并没有签署马约，该条约对于我国没有真正的约束力。但是我国的财政赤字率是符合该条约要求的，长期不超过3%。即便是在应对国际金融危机期间也没有越过该警戒线。2009年，我国财政赤字率是2.8%，2010年是2.5%。可以说，虽然我国长时期执行积极的财政政策，但从力度上看并不是特别积极。
在最近的讨论中，财政赤字率突破3%的红线成为共识。2月16日，社会科学院财经战略研究院院长高培勇表示，今年财政赤字率将达3%。国务院研究室宏观经济研究司潘国俊近期撰文称，保守估算，2016年可以把财政赤字率安排到3%左右。2月25日，人民银行调查统计司司长盛松成发表文章，主张在未来一段时期，可将我国的财政赤字率提高到4%，甚至更高水平。该文引发较为广泛的关注与讨论。
实际上，去年我国的财政赤字率已经超过所谓的警戒线。突破警戒线的理由是什么？下面逐一介绍。
第一，中央经济工作会议的提法是“阶段性”提高财政赤字率。这意味着，高于警戒线的状态不会长期持续。财政赤字率高于警戒线的时间越短，对于政府债务负担的影响就越小，从而也就越容易承受。财政纪律一向严格的德国在2009-10期间为了应对国际金融危机冲击也让财政赤字率超过了3%，其中2010年更是高达4.4%，但在随后年份就降到1%之下。这是一个很好的阶段性提高财政赤字率的案例。
第二，我国政府债务余额较少，特别是中央政府的债务余额较少。2014年，我国中央政府债务率下降到15.1%，而德国、日本在40-50%，美国、英国、法国在80-100%，日本则超过200%。与这些国家相比，我国中央政府的债务扩张空间还很大。
第三，我国政府债务结构较合理。一方面，我国政府债务绝大部分为内债，外债仅占1%左右，远低于美国的43%。外债占比低，意味着汇率冲击小，不会因国际金融市场风云变幻而丧失融资能力。另一方面，我国短期政府债务占比较低，只有10%左右，而美国超过30%。这意味着我国政府债务的稳定性较高，不需要经常进行再融资，再融资失败的可能性小。
第四，我国政府债务利率较低。目前我10年期固定利率国债的发行利率已降到3%以下，低于很多国家。较低的国债发行利率有利于降低政府债务融资成本，减少财政支出，提高政府负债能力。
第五，我国经济增长和政府收入增长的速度较快。2000-2013年，我国名义GDP平均增长14.5%，比美国和日本高10个百分点以上，财政收入平均增长19.0%，也远高于美日等发达国家。随着政府收入持续快速增长，原来的债务负担就会相对变轻，债务的还本付息更加容易，从而可以承担更多债务。
第六，我国政府还有大量未计入财政收入的收入，进一步增强了债务承担能力。2014年，我国国有企业利润总额为2.48万亿元，为GDP的3.9%。近年来，我国地方政府土地出让收入上升较快，2014年达到4.29万亿元，与GDP的比例为6.8%。这些收入是其他国家的政府基本不具备的。
第七，马约并没有明确给出财政赤字率3%警戒线的依据，实际上也未得到严格的执行。比如法国从2009年开始财政赤字率就一直超过3%。美国、日本跟马约没有关系，但作为全球主要经济体，也具有相当参考意义。美国从2008年开始、日本从2009年开始财政赤字率就一直超过3%。
三、 反对声音不可忘
一些学者对于提高财政赤字率的态度比较谨慎。他们认为，不能将过多债务负担转移给子孙后代，除了提高财政赤字率还有其它能够解决问题的办法。
北京大学中国公共财政研究中心主任、北京大学国家发展研究院教授林双林认为，研究表明，当政府债务超过GDP的70%-80%时，债务就会通过减少储蓄及公共投资、降低全要素生产率的途径减缓经济增长。发展中国家中，巴西、阿根廷、墨西哥、泰国、马来西亚等国的政府债务比例都在50%左右，并不算高。这些国家中不少过去吃过债务的苦头，知道控制债务的重要性。
林双林教授还强调，中国地方政府的财政赤字一直很高。加上地方政府的财政赤字，我国的财政赤字率这些年来处在一个很高的水平，远超3%的警戒线。截至2013年6月底，包括中央地方政府债务、养老个人账户的缺口以及其他债务在内，总政府债务可能达到GDP的58%，已经不低了。长期来看，我国面临人口老龄化，养老保障、医疗保障、环境、教育、扶贫等都需要大量政府支出，因此我国未来财政负担沉重，不能现在就把资源用光。
林双林教授主张可持续的财政政策，也就是政府债务与GDP的比例长期维持在一个稳定的水平上。具体而言，平均财政赤字率在今后五年应该保持在2.5%以内，政府债务与GDP的比例保持在60%以内，不进行财政上的大规模刺激，以防止出现政府债务过高从而不利于长期经济发展的局面。
复旦大学经济学院原副院长韦森教授支持减税，但不赞成扩大财政赤字。他认为，从西方发达国家的商业周期历史来看，只要一发生经济危机，政府刺激经济的第一选项就是减税。而我们一遇到经济增速下滑，就马上想到政府多花钱和政府所推动的投资。这种思路应当彻底改变，只有这样才能叫真正的供给侧结构性改革。
为了解决减税和不扩大财政赤字之间的矛盾，韦森教授建议减少政府行政经费开支。他认为，在任何国家的任何时期，财政赤字都不是越大越好，而是越小越好，收支平衡最好。当前各级政府更应当考虑的是节支、节流。近几年政府财政国库账户中的积存资金都在4万亿元以上，再加上中央推出“八项规定”，导致许多地方政府的行政经费都花不完，出现了大量结余。如果中央政府考虑在明年财政支出中减少政府行政经费开支，就会在减税的同时有效减少政府的财政赤字。
如果是一方面减税，另一方面政府扩大投资，导致未来政府财政赤字加大，这样造成的结果可能比现在更糟。目前我们的在建项目投资已经很大，不应该再加码。
目前看来，反对者属于少数派，但他们的观点仍然值得重视。至少，我们要牢记，在提高财政赤字率的“阶段”过去之后，应该迅速将财政赤字率降下来，而不能一直维持在高水平。
四、 减税降费优先序
扩大财政赤字是为了减税降费，但不同的减税降费效果不同。需要对不同的减税降费进行排序，以便根据财政赤字的规模，按照排序依次满足。如果财政赤字规模不够，只能先满足最优先的任务，排在后面的减税降费就要等一等；如果财政赤字规模足够大，就可以实施所有的减税降费任务。
目前来看，比较重要的三项减税降费任务是：营业税改增值税、降低制造业增值税税率、降低社保费率。笔者认为，三者的排序是越往后越优先，也就是降低社保费率最优先、降低制造业增值税税率次之、营业税改增值税更次之。
国家税务总局原副局长许善达曾表示，全面“营改增”的减税额度有望达到9000亿元。从减税的规模来看，“营改增”的力度并不算小。不过“营改增”已实施多年，很多行业已经完成“营改增”，享受了减税待遇。目前尚未实施的行业包括建筑业、房地产业、金融业和生活服务业。如果今年进一步扩大“营改增”范围，上述行业将会受益。这意味着，新的“营改增”措施只能使部分行业获利，具有受益面狭窄的特点。其中房地产业、金融业一向是利润比较高的行业，实行“营改增”之后，这些行业的利润会进一步增加，对于实体经济没有太大刺激作用。因此，“营改增”的排序放在最后。
制造业是我国第一大行业，所创造的增加值在GDP中的比重为三分之一左右，是金融业的四倍以上，是房地产业的五倍以上；所提供的就业岗位也接近全国的30%，是金融业的九倍以上，是房地产业的13倍。因此，对制造业实行减税，受益面要大得多。在排序上，降低制造业增值税税率要比“营改增”优先。
社保费则是每一家企业、每一个员工都要缴纳的，涉及面比制造业还要广。降低社保费率的受益面是最大的，在排序上也应该最优先。我国社会保险费费率较高，主要由企业承担，是企业成本的重要组成部分，具有较大下降空间。其中养老保险单位需要缴纳职工工资的20%，个人需要缴纳8%，合计28%；医疗保险单位缴纳9%，个人缴纳2%，合计11%；失业保险单位缴纳2%，个人缴纳1%，合计3%。仅就三险来看，已经合计约为个人工资比例的42%了。根据人社部的统计，这个社保缴费率在全世界173个有社保的国家中高居第13位。如果再加上中国特色的住房公积金制度，中国社保缴费比例最高可达64%，冠绝全球，社保负担是北欧五国的3倍，G7国家（7个最发达国家）的2.8倍，其他金砖国家（巴西、俄罗斯、南非、印度）的2倍，东亚邻国（包括香港台湾地区）的4.6倍。
在2013年十八届三中全会的决定中，就提出“适当降低社会保险费率”，但是近几年进展不大。2015年政府工作报告提出“降低失业保险、工伤保险等缴费率”，仍然没有涉及养老、医疗等主要的社会保险费类别。最近这次中央经济工作会议则秉承十八届三中全会的精神，提出全面降低社会保险费，而且很有针对性的提出精简归并“五险一金”。希望这些措施能早日落实。
本文已发表于《英大金融》2016年3月刊
作者简介
唐杰
北京大学国家发展研究院研究员，研究领域是金融与宏观。国务院“金融支持实体经济”政策措施落实情况第三方评估工作小组成员、协调人，国务院参事室宏观经济分析报告写作小组成员，《英大金融》杂志编委，在《21世纪经济报道》、《第一财经日报》、《上海证券报》等媒体发表文章数十篇，在《经济学（季刊）》、《管理世界》等期刊发表论文。
阅读作者其他文章，请点击以下链接：
唐杰：减轻IPO市场冲击力的三重机制
要么生二娃，要么晚退休，二者必选一，你会怎么选？
北大国家发展研究院微信矩阵昵称微信号北大国发院BiMBA商学院
bimba-pku北大国发院管理博士项目DBA_bimba北大国发院公开课open-BiMBA北京大学国发院经济双学位jingshuang-pku国发院研究生校友会NSD-Alumni北大国发院校友bimbaalumni北大国发院EMBA
bimba-emba
关注 北大国发院BiMBA商学院
微信扫一扫关注公众号
