【精彩实录】突破瓶颈：PPP助力环保产业发展

PPP模式遭遇瓶颈的根本，在于制度环境未能与经济需求相匹配，政府违约、融资难、定位模糊、参与度低等亟待解决的顽疾。...



自2014年年初首次出现于财政预算报告中，PPP模式进入了发展的快车道。政府在过去的几年中释放出大批PPP项目，但粗放的项目设置让敏感的社会资本望而却步。PPP模式遭遇瓶颈的根本，在于制度环境未能与经济需求相匹配，政府违约、融资难、定位模糊、参与度低等亟待解决的顽疾。在业界看来，PPP项目的有序推进和切实保障需要的是一个通盘的政策包。环保企业也面临着新的挑战：融资能力、综合治理能力、政府协调能力。政府、社会资本以及其他各环节的参与方，都需要时间学习成长，以配合PPP模式的发展。

由全国工商联环境商会主办的“2016中国环保产业高峰论坛”，就“突破瓶颈：PPP助力环保产业发展” 这一话题展开深入探讨。



主持人：

傅  涛  环境商会常务副会长、E20环境平台首席合伙人

对话嘉宾：

韩  斌   财政部PPP中心副主任

周宏春   国务院发展研究中心社会发展研究部室主任

邝  诺   北排集团副总经理

张仲华   启迪桑德CEO

金永祥   大岳咨询有限公司总经理

主持人：

■环境商会常务副会长、E20环境平台首席合伙人  傅  涛



PPP成就了一大批优秀的环境公司，PPP已经跟我们宏观形势、行政体制改革、财税体制改革、投融资体制改革、社会参与的改革都已经密切交织在一起了，它的难度虽然很大，但是还是要往前走。

PPP本身是政府和社会资本的伙伴关系，因为政府的行政体制改革，以及政治体制改革都在进行之中，财税、行政还没有明确，这个是有风险的，我们又要往前走，我们只能按照大概的方向，我们不知道路在哪里，这是PPP的现状。

其实PPP已经不仅仅是我们政府和社会企业之间的关系了，掺杂着很多大资本都在进入。伙伴中有第三者的出现，而且第三者的力量还很强，比如国开行，我们就变成专业运营机构了。

在这个环境下自强是根本，既然研究不出甲方是什么样的，就研究自己，把自己的专业做好，做出品牌和价值，不管“嫁”给谁，不管”娶”谁都是有价值的。本质上这个行业正在走向自己自强的时代。

并不是说不做PPP就没有办法做环保产业了。环保产业有很大的空间，这是我们扩展新服务的触角，很多领域我们擅长做市政污水、工业废水、垃圾焚烧已经很擅长了，要进入新的领域要借助PPP。PPP是产业的盟军，但是是交集的关系，共同激荡一些智慧。

现在环境商会成立了PPP专委会，由我负责召集专委会，希望关注PPP的企业可以加入到我们新成立的PPP专委会。

■财政部PPP中心副主任   韩  斌

我们一开始一定要打牢制度基础，完善法律框架，让大家有制度的保障，有政策的支持。因为信用问题需要长期才能建立，不可能立竿见影，而是形成一套规范，划了准则，但是不表示所有的人都按这个去做，这个只能靠时间检验，通过市场的力量，优胜劣汰，对企业也好，对政府也好，都会形成相互的促进作用，最后形成共融、共享。说起来容易，实践当中需要大家努力。

从中介机构来说，有三点想法，第一行业确实要规范，要专业，才能得到认可，但是要做到规范和专业也需要过程，大家都有一个学习的过程，不能封闭。有一两家做的最好，永远是这一两家做，这样就不是一个行业了。先入行的可能看到自己的回报，从高水平向中水平，甚至向更低的水平，这应该是合理的预期。进入的企业多，大家学习能力增强之后，尤其对简单的项目设计，项目咨询工作可能都做的情况下，平均回报肯定下降。但这并不表示领先的机构就没有优势，以环保为例，以跨领域的项目发展，对复杂性的，有前瞻性的，有挑战性的项目，经验的积累有利于先发机构。

想规范行业市场，确实对政府的能力也是一个挑战，任何市场的发展也离不开发展，政府在PPP工作当中，既是属于客户，既是服务的需求者，同时也是社会管理者，怎么把自己定位好，怎么提高自己的专业能力，很好配合这个市场，服务这个市场发展非常重要。我们也在加强培训，不光是技术上、业务上，更多的是信用，共享理念上，怎么整体提升政府方面的能力。

关于PPP项目外部性，外部经济很强的模式，大家做过的都知道，论证PPP适用性的时候，都有物有所值的论证，目前的论证大家考虑更多的是全生命周期的成本，但是对外部经济考虑的确实不多，越来越多的声音正在呼吁，我们在实践中也看到了，这个也是存在的，下一步完善物有所值考量PPP模式的真正贡献的时候，这块应该考虑进来。

PPP肯定不是我们的目的，只是一种手段。从微观层面来说，它要实现物有所值，最直观的是解决融资问题，它不仅仅是一种融资方式。为什么能提到国家战略这个高度？作为目的来说有三个层面，从全局层面，是促进多领域改革的牵引式的改革措施，从经济角度是促进经济稳增长的一种手段，从财政管理角度它也是推动财政体制改革的很重要的措施。PPP本身是一个很重要的改革举措，是一个手段，不是为了做PPP而做PPP，如果达不到这个目的，PPP也不是所有项目很好的选择。对企业来说确实是一个机遇，是目前很多参与PPP企业由过去参与BT，项目前期建设，这些建筑商开始扩展出来的产业链，从建筑商向运营商扩展，成为综合服务商。作为产业企业，逐步向产融结合发展，除了建设运营，参与融资，提供建设基金。产融结合也是很好的方向。

我觉得对企业来说，在充分了解PPP发展积极作用的基础上，确实应该看到它提供很好的机会。

■国务院发展研究中心社会发展研究部室主任   周宏春



其实中国在环境领域早就已经开始用BOT、BOO等这种形式了。原来主要是企业层次操作，现在把政府、企业、社会融合起来，要形成商业模式，核心是解决投资回报问题。

我们要考虑系统设计，现在中央正在推绿色供应链，我想我要用智慧基础设施，智慧的含义就是前端的资源配置要优化，包括财政资金，包括基础设施，包括使用开发。比如说我们环保系统垃圾处理、VOCs和土壤治理，这些资源需要一个平台进行配置，这个平台包括政府、企业，政府是提供资金服务的一小块，政府的投资取之于民，用之于民，规范行为、制定法律等一系列制度安排，这是政府的作用。这其中的核心是企业应该如何配置资源，如何使用资源。比如说垃圾填埋场产生天然气，国内许多企业都希望发电，但是中国缺的是气，能不能搞天然气的汽车。需要我们在智慧化上考虑如何把不同的项目进行整合，产生新的盈利点，从而获得更好的投资回报。

盈利模式的讨论是非常重要的，我推行的理念是共享经济，当然需要资源配置，需要有效需求，其中企业是主体，企业化运营很重要。PPP能不能发展，能不能可持续发展，需要新的理念，新的运营模式，新的商业模式。

■北排集团副总经理  邝  诺



随着国有企业改革力度不断加强，北京排水集团作为首都的国有企业，也开始尝试走入市场，在国内、海外尝试做了一些项目，站在企业的角度，站在曾经参与过PPP商业模式项目的社会投资人的角度，分享一下我自己的想法。

我们以PPP的方式参与了一些项目，政府跟社会投资人的合作，短的有15年合作期，长的有30年合作期。目前整个模式处于初期，我们参与的并不是太多，还无法在现有的案例中进行评价。这种合作就像一场婚姻，在合作过程中，可以分为事前、事中、事后这三段。

所谓事前，要想成就一场合作，各级中央政府的大政方针是非常重要的。双方要多进行互相了解，而不是简单的只依据地方财政有多少钱或这届班子、人大的要求。20年、30年前我们就在做基础设施合作，现在我们做50万吨体量的污水厂肯定没问题。之前参观的一家瑞典MBR工艺的污水处理厂，那个是全地下的污水处理厂，利用山洞建设。不说投资，不说后续的商业模式，就谈我们的技术储备，应对目前中央政府对日益恶劣的环境，日益严格的环境的检测、考核、评比、督查，目前整个国家的方式要远远强于或者严于10、20年前，要给社会投资人，给像北排这样有一些专业背景，或者专业背景搞运营出身的企业参与这种项目有一点时间，或者有相对的时间，这个是很重要的。

事中，政府企业应加强沟通和互相支持。在有些项目的执行层面，在商业合同的推进过程中或多或少有一些与合同相出入的变化。原因可能有不得已而为之的因素，我们非常理解，但是双方合作契约美好的初衷不能有过多实质性的变化，否则不利于双方持续有效的合作。

事后，目前大家基本上不谈事后，可能时候还没有到，因为绝大部分是建设期。我个人认为，PPP模式只是我们国家环境建设发展当期我们采取的一种手段，是在国家层面的一种手段，但是它仅仅是手段，它是治理环境，治理环境污染的重要手段之一，最终环境是不是改善了，当地的民生是不是改善了，当地的综合经济是不是得到改善了？如何考量？而这个考量如何和社会投资人挂钩？流域化治理、环境化治理远远不是这个概念，我觉得不能简单把我们作为外来社会投资人，至少我们搞环境治理的社会投资人。希望我们各方共同努力，尽最大的努力，成就合作。

■启迪桑德CEO   张仲华



启迪桑德的发展轨迹是从固废方面做BOT和BT项目起家的，在这个行业做了很长时间，到今天已经发展很大了。这两年在战略上一直做一些调整，这些调整是和国家在环保领域的一些政策改变，我们对公共服务的特许经营，运用特许经营的方式向社会资本开放，还有我们今天谈的PPP。

按照国家政策我们也在调整自己公司的政策，以前主要做固废的项目，现在往下游和上游，两边扩展，进入环卫领域。环卫领域是现在特许经营非常火的市场，我们已经做了很多案例。把整个固废领域的全价值链做全了，从垃圾清扫、垃圾回收、垃圾转运，到后面固废的湿垃圾和干垃圾分离，把有用的东西拿出来再生再制造，然后填埋、发酵，把固废全产业链全覆盖了。

如果从环卫项目的特许经营当成广义PPP项目来看，我们做了将近200个项目，接近200亿，这是环卫，是前端。后端我们在基础建设也有一部分，广义的有上百个。我们深刻感觉到，在国家PPP大政策的推动下，我们是受益的。

过程中我们碰到一些困惑，PPP是一个新的东西，政府的相关机构在设计，或者在整个运营过程中专业性提高。很多项目的边界是不清楚的，很模糊。第二在项目的设计和实施中，文件的设计，专业性提高。由于政府找的专家部门专业性不够产生误差，反复沟通，从政府层面可以做的更加专业。

所谓的法律风险，能不能一如既往走下去，特别是政府管理层面的轮换，前一任和下一任是不是认账。我们在实际运营项目中已经碰到过这种情况了，需要花时间和精力协调和沟通，产生很多矛盾。

最后一个就是政府长期的支付能力。

■大岳咨询有限公司总经理   金永祥



大岳咨询公司是专门做PPP咨询的机构，我们对中国的PPP比较了解，从1994年到现在20多年的时间，我们完成了600多个项目，目前执行的合同也有三四百个，加起来有上千个，这些项目覆盖了我们国家除了西藏以外所有的地区。

我想谈三点内容，第一点，我们国家现在大规模的来推PPP项目，什么因素能增加成功率，降低失败的风险。现在政府在推PPP项目的力度越来越大，热情越来越高。从原来的第一批示范项目30个，第二批选择206个，现在在推第三批，额度已经过10万亿了。

PPP在高速发展。如此高速的发展怎样保证成功？这个是实现国家战略的基本保障，如果PPP项目都做散了，我估计让PPP在整个国家经济活动发挥作用也很难，可能会伤害大家的积极性。怎么样才能成功呢？前几天在国家发改委我谈了一个观点，PPP的成功不在于地方，要改革，要解决改革中的问题。

我们做的PPP项目，最大的风险就是新启动的项目重复原来的老路，继续交学费，继续走弯路。随着我们推出的项目不断增多，风险在快速积累，一个新的PPP项目应该能够吸收以前项目的经验和教训。另外，要用专业的办法解决专业的问题，新问题不断出现，新问题不能用拍脑袋的办法解决，需要有专业的视角和专业的思路解决这个问题，这是一个辅助性的，能使PPP经验不断积累，这样PPP才能成功。我觉得这不仅仅在中国，在国外也是这样，都是靠经验教训相互借鉴，才能使它成功。

第二点，中介机构的作用。咨询公司发挥的作用就是在承载着其他项目的经验和教训，应用到新的项目里来，把现有的行业成果，能在项目里得到应用。第二个作用就是专业化，用专业化的办法去解决PPP项目遇到的各种问题。既考虑到政府的情况，又考虑到社会的情况，使双方能够对接。

第三点，咨询公司应该怎么发展？首先得承认咨询公司的专业性，要承认咨询公司需要研究，在这种情况下需要总结历史上的经验和教训，需要有强大的后台支撑，也需要买各种各样的设备，也需要参加各种各样的国际会议，这样水平才会提高。我觉得PPP咨询公司也需要有规模，我们必须要成为有规模的咨询公司，这样对政府的作用才是最大的。管理好了大的咨询公司了，一大批的项目还是很有保障的。

    关注 全联环境商会