UMa • 规划｜控规在城市规划管理中的困境和思考

《城乡规划法》对城市控制性详细规划在城乡规划体系中的法定地位作出了明确规定，指出控规是作出规划行政许可、实施...



《城乡规划法》对城市控制性详细规划在城乡规划体系中的法定地位作出了明确规定，指出控规是作出规划行政许可、实施规划管理的依据。可以说《城乡规划法》的颁布实施，使控规的作用得到了空前的加强。



从近年来控规的发展过程来看，控规的定位已经从设计转变为立法，这是一个最关键的重大突破。

从现行的法定的规划体系来看，控规最微观，是城市规划的“施工图”，责任重大。从城市管理治理的角度而言，控规是政府对空间资源进行管理活动的直接依据，也是规划实施和规划监察的依据。

从社会经济的角度来看，控规是全社会的行为规则，约束空间物权关系的社会行为，可以认为控规就是空间立法，就是法律。

但是在现实工作中，由于控规的编制、审批和修改等环节存在与其法定地位不相适应的问题，城乡规划领域的矛盾和问题层出不穷，规划的权威性和严肃性受到挑战。

因此控规编制过程中：尊重市场经济规律；有效把握规划的刚性和弹性；精细控制好可控制的方面，灵活引导难以控制的方面，以控规单元作为编制控规的基本单位，加强对控规的宏观控制；重视规划编制的公众参与；增加控规实施评价，定期评估，反馈修正等内容就显得尤为重要。

（一）编制方法中存在的问题

１.现状调查不清，深度不足，大多停留在图面作业

现状调查是控规最前期、最基础的工作，其调查质量的好坏至关重要。但目前的情况是因时间紧、设计经费少等种种原因编制单位只是草草进行，大多停留在地形图上进行“调查”，没有全面详细的踏勘，也没有了解每一产权地块的建设意图。

于是，就会遇到尴尬景象：现状原有的排水渠被忽略，平整场地时没预留排水设施，开发后引起内涝；原有的商业用地其实早已被建成敬老院，可还是按原有的规划作为商业用地，致使敬老院扩建时发现与规划用地性质不符而办不了报建手续；规划的绿地涉及三个单位的用地，还必须拆除一栋七层的楼房，导致无法实施。

２.经济分析缺失或测算不准

在土地价值日趋高涨的今天，编制控规时缺失经济分析部分，将导致政策决策的偏差。一个片区建设大概需要多少基础设施投入，能否从土地收益中收回成本，政府需要再补贴多少来进行广场、绿地或旧城改造的建设，如果需要达到经济收支的大致平衡需要如何调整规划方案等问题，目前我们在规划方案中都难以得到明确的答案。有时一些控规中也进行了经济分析，可是测算结果却和专业部门的测算存在很大差距，足以使人做出错误的决策。

３.经济技术指标确定不够严谨

控规中地块的主要经济技术指标如容积率、建筑密度、建筑高度等是强制性内容的重要核心部分，也是建设业主最为关注的内容，因为这些指标对他们的经济利益影响很大。

但在现实编制工作中，确定容积率常用的三种方法：体形布局模拟法、调查分析对比法、经验归纳统计法到最后都演变成为了“主观经验法”，仅根据规划师的人为感性认识和惯常经验想当然的确定，缺少足够的科学依据和说服力。而且有时候，会为了追求空间形态、视觉的效果，把区位相同、性质相同的一些地块的指标定得高低不一，经常引起项目业主的质疑，而规划管理者又无法拿出令人信服的说法来加以解释，造成工作的被动。

（二）控规技术层面上的缺陷

１.缺乏上一层次规划的指导，致使控规过于重视微观，忽略了更应关注的宏观控制《城市规划编制办法》要求。

编制城市控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标。但由于总体规划在人口规模、建筑规模等方面的量化指标过于粗略，事实上长期以来经常是下一层次的规划突破了上一层次规划的指标。

在控规中对每一地块的各项要求都进行了控制，貌似很全面很细致，可是整个片区的总容量如何，与其他片区、与整个城市的关系等都很不明晰，很有可能出现严格按控规实施后整个城市总量失控和无序的现象。

另外，控规与各专项规划之间衔接不好，没有能够充分协调各专项规划，经常出现与道路系统、市政工程设施等规划不符的情况，导致控规不得不进行反复调整。

２.地块的经济技术指标无法应对市场的不确定性。

在当前的市场经济社会中，我们面临的不确定性太多，而且社会形势的飞速发展，也往往使我们的预测与实际存在很大差距。我们为每一地块确定好的各种技术指标，很难完全对应上一个建设项目的需要。这种“守株待兔”式的规划，让我们不得不经常地进行调整，否则项目永远也不符合规划，招商引资项目总也落不了地。

３.用地分类僵硬，无法满足市场需求。

根据《城市用地分类标准与规划建设用地标准》，我国城市用地划分得细致全面。但在实际建设中，市场往往要求用地有多种混合的性质，以适应多元化的市场需求，甚至在一栋楼中就有住宅、商业、休闲娱乐、影剧院等多种功能。

目前控规虽然采取用地性质兼容表等方式来解决，但由于每个地块确定的指标还是必须对应主导用地性质的，如果各类性质的用地比例发生变化，原定的地块指标就会失效，因此，还是没能很好地解决多元化用地性质的问题。

另外，控规也无法解决现状用地性质和将来规划用地性质之间的矛盾问题。例如：现状是工业用地、近期还没有改造意向的地块，按规划将来又要改为商业、住宅用地，并据此确定了相应的技术指标，而近期使用时的技术指标又应如何控制，是否还允许扩建？这也是规划管理工作中经常遇到的难题。（一）以“控制单元”作为编制控规的基本单位，加强对控规的宏观控制

１、改革规划体系，在城市总体规划和控规之间再增加“控制单元规划”层次

“控制单元规划”就是把总规范围内的区域划分为若干个控制单元，然后在城市总规基础上，根据不同单元的区位条件、现状基本状况等，把人口规模、用地规模、各类用地比例、建筑总量、基础设施容量等各种要素以量化指标的形式，逐一分解到每一控制单元中，作为指导控规编制的依据。

通过这一层次，实现了总规和控规的紧密衔接，解决了各片区容量积累导致宏观失控和无序的问题，也解决了现实工作中控规和专项规划脱节的问题。

２、增加经济分析篇章，力求在一个或几个控制单元的区域范围内达到经济收支相对平衡

不同的规划方案带来的经济效益不同，以一个或几个控制单元为单位，可以方便我们更准确的进行这个区域内的经济分析。根据不同单元的城市环境、区位条件、交通状况、基础设施容量、级差地价、人口发展、土地需求预测等情况，进行投入—产出分析，验证容积率的合理性，或者根据实际情况，对某些需要政府大量投入的区域（如旧城改造区）反过来提出调整地价的建议。加强经济分析，可以提高城市土地利用效益，保证政府的必要收益；同时也能兼顾项目投资者的经济利益，引导他们按城市规划实施。另外，也为规划管理工作中解决各方矛盾提供了有力的依据。

３、刚性控制“控制单元”中的强制性内容，弹性控制具体地块的要求

控制单元内确定的用地规模、建筑容量、市政基础设施、公共服务设施、公共活动空间等涉及城市整体公共利益的各类要素的种类和规模总量必须加以严格控制，不能减少，保证其功能的实现，达到规划设计的宗旨，但具体的位置、用地范围等可适当调整，保证规划的可操作性。具体到每个地块的容积率、建筑密度、建筑高度等经济技术指标可以作为引导性指标，可根据实际情况进行调整。

另外，还可借鉴新加坡的“白地规划”，对一些规划尚未能清晰认识、市场需求不明、不能确定具体用途的用地，明确禁止的用途、类型后，可对其用地使用不作规定，留待市场来调节。



（二）重视规划编制时的公众参与，充分发挥城区政府和政府其他职能部门的作用

规划编制时现状调查不清，特别是对产权用地开发建设意向调查的缺失往往是导致控规可操作性差的主要原因，这给规划管理人员在审批时造成了很多的困难。因此，在控规的编制阶段就必须强调公众参与，让涉及到的产权用地单位都参与进来，当然这也意味着编制时的工作量将大大增加。

在时间紧、任务重的这种情况下，更应重视和发挥城区政府和相关政府职能部门（如发改委、国土、住建、环保等）的作用。

事实上，在城市建设中，职能部门和城区政府从某种意义上来说，是城市规划的实施主体，而在以往的规划管理工作中我们往往忽略了这一点，所以经常可以看到城区政府招商来的项目不符合城市规划要求落不了地的现象，也经常出现规划地块推出去却招不到商的尴尬局面。

要改变这种状况，就要在控规的编制阶段向职能部门和城区政府通报编制计划，收集他们的招商引资计划、用地需求计划、旧城改造计划、基础设施建设计划、企业改造项目计划等，将其纳入规划方案中全盘考虑。

只有这样，才能增强控规的可操作性，同时也发挥了职能部门和公众参与规划建设的积极主动性。

（三）在控规方案中增加实施评价篇章，便于定期评估，反馈修正

受编制方式和技术手段的限制，目前我国的城市规划基本上还是属于一种“静态的远景蓝图”的模式，而我们面临的社会却处于急速变化和飞速扩张之中。

因此，我们不得不考虑对城市规划进行动态调整以适应城市的发展。因此建议在控规方案编制时要增加规划实施评价的专门章节，通过定期的实施评价，分析研究控规的实施情况，找出出现偏差的原因，调整、修正控规。在当前社会、经济、信息技术飞速发展的情况下，只有动态的、科学合理的调整、完善控规，才能帮助我们更好的引导和控制城市建设的发展。

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