晚自习改革之改革：国际组织改革怪圈

这篇发表在《外交》杂志（Foreign Affairs）网站上的短文，乍看上去不起眼，但是如果你在某些国际组织里有过些许经验，你会发现人们在那里天天为这些事儿忙碌着。...

本文作者Tine Hanrieder博士，是德国柏林社会科学研究中心全球治理问题研究员、国际组织问题专家。这篇发表在《外交》杂志（Foreign Affairs）网站上的短文，乍看上去不起眼，但是如果你在某些国际组织里有过些许经验，你会发现人们在那里天天为这些事儿忙碌着。最近某组织正在召开执行局会议，本文中所列举的问题也是不绝于耳，而且很生动，一个个还摆出特认真架势，居然连“五•一”国际劳动节都不舍得休息。但如果你要问，他们究竟对全球治理做出了什么贡献？呵呵……你猜吧，随意！

“怪圈”副标题是我加的。和以往一样，这不算是正规的翻译，那个太费时间，而是阅读之后记录整理的，或曰编译。谨供国际劳动节期间还在孜孜不倦的人们参考。

——高乐咏

全球治理体系自从联合国在20世纪40年代建立以来已发生了变化。国际组织不仅变得更大，而且数量也增多了。如今这些组织与一个包括国家、非政府组织、以及另一些在国家层面之上运行的机构的复杂网络交织在一起。

即便如此，国际组织还是深深植根于那些促成其产生的历史事件中。世界卫生组织（WHO）、国际劳工组织（ILO），还有联合国教科文组织（UNESCO）在体量、规模和互联性（interconnectedness）方面都增强了——然而它们运行的方式自创建以来却没有多大改变。实际上，每一个组织初创时期做出的决定仍旧影响着这些组织进行改革、对实地活动进行管理以及对其系统变化做出反应的方式。这就叫“路径依赖”。

但这并非意味着这些组织未曾尝试进行有意义的改革以应对变化中的世界，许多改革是建立在这些组织（以及在其中工作的人员）对应该怎样工作有了新认识基础之上的。所以随着参与的国家、私人捐助者，还有甚至国际组织雇员自己也对国际组织提出新的要求，这些组织正寻求新的方法改变它们行使职能的方式。

对付官僚主义的官僚机构

这种改革过程中的一个主要承诺是减少“官僚主义”，因为官僚制已不再被看成是什么好事了。国际组织试图不让自己显得像一种管理成本膨胀而运行无效的非人格化的官僚机构，而是要成为对新问题能够做出快速和有效反应的有活力的行动者。然而改革联盟，包括国家的代表以及新的组织领导人，经常声称国际组织所使用的程序是错综复杂的，其庞大的规模、体量，还有内部办公机构的重叠导致摩擦，并降低它们在世界上的影响力。结果，大多数国际组织的改革都伴随着要“理顺”其官僚架构的许诺，使其变成目标导向型的，而不是规则驱动型的。大多数改革努力都试图通过减少人员、管理成本和行政开支来“提高效率”。

于是，在过去几年中，国际组织显著改变了他们雇员的工作性质，也改变了支配项目资金分配的决策过程。在过去，关于机构连续性的官僚式的理想意味着雇员应该像非人格化的齿轮那样工作——他们代表的是他们的机构和机构中业已建立的程序和规则，而不是代表他们自己的专业才干和在既定领域的经验。这个模式已经被一种新的、更具首创精神的现代官僚机制所取代——新机制基于这样一种期望，当人们在相信自己被赋予权能而更加“积极主动”、具有更多流动性和灵活性时，就会把工作干得最好。这也意味着国际组织越来越多地使用短期顾问而不是公务员来工作。

像世界卫生组织这样的一些机构，试图建立一支通才人员队伍，让其雇员在瑞士日内瓦总部和地区和实地办事处轮岗。为了避免过度专业化和知识局限性的风险，像由前总干事格罗·哈莱姆·布伦特兰推出的“一个世卫组织（One WHO-世卫组织统一举措）”这样的重大改革，还包含了大规模的部门间轮岗。当遇到资源配置决策时，国际组织需要做出明智的、以证据为基础的决策，来决定哪些项目应得到资助。很多已开始用计算机模型来做规划，以抵消历史延续下来的固有倾向和政治偏见。例如，在20世纪90年代，世卫组织和世界银行实施了“失能调整生命年(disability adjusted life years, DALY)”措施，用来确定哪种公共健康举措对人们的生活影响最大。这有助于世卫组织在一项重大改革期间证明它的优先资助是合理的。其他组织已经开发出类似的以证据为基础的规划、实施以及在必要情况下调整其运行方式的技术。

江山易改本性难移

然而，事与愿违，改革努力本身倾向于变得官僚化，即使它们的目的是克服无效率的官僚主义文化。新的官僚主义式“变革文化”的扩散，可以在国际组织各层次的改革中观察到，无论是计划制订，还是人力资源管理。国际组织寻求用首创精神代替惯常做法，用灵活性取代连贯性，用结果取代规则。但是在这一过程中，这些组织的努力由于自身的因素而变得高度形式化，更有甚者，可能造成更多的行政膨胀，而不是更少。

例如，前联合国秘书长科菲.安南为了推动其改革，创建了一个战略规划单位，又一个层次的官僚机构诞生了。布鲁特兰主政时期的世卫组织的做法也一样，组建了一个“信息与政策证据中心”。实际上，号称“一个世卫组织”的改革，并没有导致人员的减少；相反却造成了总部职位增加，包括短期和长期雇员。类似地，实施由安南提出的所谓基于结果的管理，意味着把一度是基于资源的预算程序形式化。在这一过程中，国际组织的雇员需要花费大量时间去编制战略目标、业绩指标、记分卡等。意在减少管理成本的管理主义反而产生了自己管理成本。换言之，战略制定过程产生了官僚主义，而这又造成了“理顺关系”的必要。或者用斯德哥尔摩经济学院荣誉教授尼尔斯·布伦松（Nils Brunsson）和卑尔根大学荣誉教授约翰·奥尔森（Johan Olsen）的话来说，“改革易于催生改革”。

需要真的改变现状

机构的领导人，还有支持他们的国家，如果想在他们的组织实施有意义的变革，应该重新思考改革的方式。以往的改革努力结果都不怎么样。就算改革很少是彻底失败的，但很多目标也从来没有达到，并且新问题还由改革本身创造出来了。在这种情形下，变换花样就对那些被迫向其利益攸关者展示结果的人们变得特别具有吸引力，他们追求较小的“元级别（meta-level）”的管理目标，这就要牺牲大目标。只有事后诸葛亮才能告诉你改革究竟是不是值得去干。并且改革者有一种“两难困境”：一方面不能承诺过多，另一方面也要避免做出太大的牺牲去摘取唾手可得的果实——比如去实现某些常规的指标，还是实施新的管理技术，这两者很难取舍。

然而，如果国际组织真想进行有意义的改革，有些陷阱是能够而且也是应该避免的。改革者应该抵制微观管理的诱惑。发明一连串中间目标会给人以易于掌控的幻觉，但这种方法也创造额外的繁文缛节。捐助国或私人捐助者坚持要求把他们的捐款“专门用于”非常特定的活动，也有这个问题。这种做法已变得很具破坏力。专款专用往往使得国际组织无法恰当配置其资源，削弱他们基于结果的预算政策。更有甚者，专款专用还使得组织有钱难花，因为受限制的捐款只能用于非常特定的目的。例如，有的捐款就授权某些部门只能购买设备，但不可以增加工作人员来操作它。更大的灵活性可能会与捐款方的日常财务监管相抵触，但是可以帮助国际组织更有效地执行其预算。世卫组织就因为管理费用的削减而招致紧急情况，使得捐助者出资支持行政预算来承担核心运行成本。类似地，把某些服务外包到工资低的国家，可能在一开始会减少支出，但将使很多活动放慢进度，进而造成后续成本。

最后，改革者还必须对付国际组织内部有些部门的历史性特权。这些部门经常能够由于他们的历史影响力阻碍甚至停止改革。从这个意义上说，历史包袱本身就是改革之母——这是导致国际组织在适应21世纪挑战中举步维艰的首要问题。要向前走，各种集团需要从过去的缺乏效力的政策中解脱出来。前进之路可能是不确定的，但走老路的改革实践已经证明新思维是必需的。现在，该由他们去开拓前行之路。【完】